การเคลื่อนไหวทางนโยบาย
สถานภาพงานศึกษาเรื่องการปฏิรูปที่ดินในประเทศไทย

กฤษฎา บุญชัย
โครงการฟื้นฟูชีวิตและธรรมชาติ

-1-
บทนำ

การพัฒนาเศรษฐกิจในระบบทุนนิยมไทยในช่วง 100 กว่าปีที่ผ่านมา ได้ทำให้ "ผืนดิน", ที่เป็นองค์ประกอบหนึ่งของระบบนิเวศอันอุดมด้วยความหลากหลายทางชีวภาพ เป็นรากฐานทางวัฒนธรรม กสิกรรม เศรษฐกิจ ที่ชุมชนท้องถิ่น กลุ่มชาติพันธุ์ต่างๆ ใช้ประโยชน์ร่วมกัน หรือเป็นสัญลักษณ์ของระบบศักดินาสังคมไทยสมัยก่อน, กลายเป็น "ที่ดิน" อันเป็นปัจจัยการผลิต และทรัพย์สินส่วนบุคคล ที่ซื้อขายแลกเปลี่ยน ลงทุนการผลิต สร้างมูลค่าเพิ่ม ในกระบวนการสะสมทุนของระบบทุนนิยม

การเปลี่ยนมโนทัศน์จาก "ผืนดิน" มาเป็น "ที่ดิน" ส่งผลกระทบอย่างใหญ่หลวงต่อสังคมไทย ที่เป็นสังคมนิเวศวัฒนธรรม ตั้งแต่เริ่มการพัฒนาประเทศเพื่อความทันสมัย รัฐได้นำเข้าระบบความรู้และแนวทางการจัดการที่ดินโดยเน้นกรรมสิทธิ์ปัจเจก โดยออกกฎหมายที่ดินหลายฉบับ แต่ในช่วงแรกก็ยังมีแนวคิดเรื่องป้องกันการกระจุกตัวที่ดิน การถือครองที่ดินจากต่างชาติ

แต่ด้วยแรงผลักดันทางเศรษฐกิจ การเมือง ในสมัยรัฐบาลจอมพลสฤษดิ์ ธนะรัชต์ อันเป็นช่วงที่สหรัฐอเมริกา และธนาคารโลกเข้ามาสร้างแผนพัฒนาเศรษฐกิจแห่งชาติฉบับแรก (2504-2509) -ซึ่งรัฐได้สร้างโครงสร้างพื้นฐาน เช่น ถนน เขื่อน เพื่อเร่งรัดเศรษฐกิจส่งออก- ชนชั้นนำในรัฐและภาคทุนก็เข้ายึดครอง จับจองที่ดินของชุมชน กลุ่มอำนาจทางการเมืองได้ผลักดันให้ยกเลิกการจำกัดการถือครองที่ดินเพื่อเปิดเสรีแก่ทุนในการครอบครองที่ดิน ปัญหาการสูญเสียที่ดินของชาวนาจนกระทั่งถึงปัญหาการกระจุกตัวของที่ดินซึ่งไปอยู่ที่รัฐและทุนจึงเกิดขึ้น กลายเป็นปัญหาและวิกฤตความยากจนอย่างรุนแรง

เมื่อทิศทางการเมืองเริ่มเปิดพื้นที่แก่ประชาชน ขบวนการชาวไร่ชาวนาในช่วงปี 2517 ได้เรียกร้องให้มีการแก้ไขปัญหาค่าเช่านา และผลักดันการปฏิรูปที่ดิน แม้รัฐจะยอมออกกฎหมายปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรมในปี 2518 แต่ก็ไม่สามารถกระจายการถือครองที่ดินออกมาได้มากนัก เพราะรัฐได้วางทิศทางการพัฒนาประเทศที่เน้นการเติบโตทางเศรษฐกิจส่งออก โดยให้ภาคเอกชน อุตสาหกรรมมีบทบาทนำ

เมื่อมูลค่าภาคเกษตรถูกกดให้ต่ำ ขณะที่รัฐสนับสนุนภาคอุตสาหกรรมเต็มที่ ทำให้มูลค่าอุตสาหกรรมสูง ที่ดินจึงเริ่มหลุดจากมือชาวนาไปสู่กลุ่มทุน การขยายตัวของนิคมอุตสาหกรรม การลงทุนจากในประเทศและต่างประเทศ ทำให้ปัญหาที่ดินทวีความซับซ้อนและรุนแรงขึ้น ทั้งการใช้ที่ดินผิดประเภท ผืนดินอันสมบูรณ์สำหรับภาคเกษตรถูกเปลี่ยนไปเป็นพื้นที่อุตสาหกรรม ดังเช่น เขตนิคมอุตสาหกรรมภาคตะวันออก

ในอีกด้านหนึ่งหน่วยราชการต่างๆ เช่น กรมป่าไม้ ราชพัสดุ การรถไฟ ทหาร และอื่นๆ เกือบทุกหน่วยงานก็ยึดครองพื้นที่โดยอาศัยกฎหมายที่แต่ละหน่วยถืออยู่เพื่อความมั่นคงและมั่งคั่งของรัฐเช่นกัน

ในภาคเมืองเอง ปัญหาการกระจุกตัวที่ดิน การสูญเสียที่ดินก็เกิดขึ้นอย่างรุนแรง ชุมชนเมืองจำนวนไม่น้อยทั้งที่เป็นชุมชนเก่าแก่ หรือเป็นชาวบ้านอพยพเข้ามาใช้แรงงานในเมืองได้กลายสภาพเป็นชุมชนที่ไม่มีที่ดินของตนเอง เป็นชุมชนแออัด ชาวสลัม คนใต้สะพาน เพราะถูกหน่วยงานรัฐและกลุ่มทุนครอบครอง และเปลี่ยนสภาพที่ดินโดยกีดกันชุมชนออกไป

รัฐบาลทุกยุคสมัยไม่ได้มีนโยบายกระจายการถือครองที่ดินเพื่อแก้ไขปัญหาความยากจนและความไม่เป็นธรรมแต่อย่างใด เพราะรัฐมีป้าหมายให้ที่ดินกระจุกตัวอยู่ในกลุ่มทุนเพื่อสร้างมูลค่าทางเศรษฐกิจ สิ่งที่รัฐทำ เช่น การเร่งออก สปก.4-01 ในช่วงสมัยรัฐบาลชวนปี 2536 เป็นเพียงให้สิทธิตามกฎหมายแก่เกษตรกรในผืนดินที่ตนเองครอบครองอยู่แล้ว แม้หน่วยงานรัฐบางส่วนจะมีความพยายามศึกษาปัญหาและแนวทางการกระจายการถือครองที่ดิน แต่ก็ยังไม่ส่งผลในทางปฏิบัติ

เมื่อปัญหาสั่งสมเรื้อรังเช่นนี้ ทำให้เศรษฐกิจ สังคมของประเทศอยู่ในภาวะง่อนแง่นยิ่ง มีชาวนาไร้ที่ทำกินถึง 8 แสนครอบครัว แต่ปรากฏว่าที่ดินกระจุกตัวและใช้อย่างไม่มีประสิทธิภาพถึงร้อยละ 70 การเก็งกำไรที่ดินที่เกิดขึ้นตั้งแต่สมัยรัฐบาลชาติชาย ได้ทำให้ที่ดินส่วนมากหมดบทบาทจากการเป็นปัจจัยการผลิตอีกต่อไป แต่เป็นสินค้าเพื่อเก็งกำไร ไม่ว่าภาคเกษตรหรืออุตสาหกรรมก็ถดถอย นำมาซึ่งวิกฤติเศรษฐกิจในปี 2540 อันทำให้กองทุนการเงินระหว่างประเทศ (ไอเอ็มเอฟ) ผลักดันให้รัฐออกกฎหมาย 11 ฉบับ ที่เปิดโอกาสให้ต่างชาติเข้าครอบครองและประกอบธุรกิจอย่างเสรี

ณ ห้วงเวลานี้ ปัญหาการกระจุกตัว และปัญหาการใช้ที่ดินที่สร้างผลกระทบ ได้ทำให้ประชาชนในภาคต่างๆ ลุกขึ้นต่อสู้ เคลื่อนไหว เรียกร้องให้รัฐมีนโยบายกระจายการถือครองที่ดินอย่างเป็นธรรม ชาวนาที่ลำพูนบุกยึดพื้นที่ดินทิ้งร้างของเอกชน ชาวนาภาคอีสานเดินขบวนให้แก้ปัญหาที่ดินสาธารณะ ประชาชนในกาญจนบุรีเรียกร้องให้ทหารคืนที่ดิน ในฝั่งตะวันออก ขบวนการประชาชนต่อต้านการขยายตัวของนิคมอุตสาหกรรม และเรียกร้องให้ชุมชนมีสิทธิกำหนดผังการใช้ที่ดินของตนเอง ในภาคใต้ธุรกิจท่องเที่ยวต่างชาติที่เข้าครอบครองที่ดิน ทำให้ประชาชนเริ่มต้นต่อสู้ แต่ละกลุ่มแต่ละภาคได้เชื่อมโยงกันเป็นเครือข่าย ในปี พ.ศ. 2543 ผลักดันให้เกิดการกระจายการถือครองที่ดิน และสร้างมโนทัศน์ "ผืนดิน" ที่ชุมชนร่วมจัดการให้กลับมาอีกครั้ง ซึ่งเป็นวาระหลักของ "วาระประชาชน" ที่ขบวนการประชาชนทั่วประเทศนำเสนอในช่วงวิกฤติเศรษฐกิจ

สภาพปัญหาอันเกิดจากทิศทางนโยบาย จนทำให้เกิดขบวนการเคลื่อนไหวประชาชนในช่วงต่างๆ ทำให้เกิดการบุกเบิกแนวคิด งานศึกษาจำนวนมากที่พยายามหาคำตอบต่อการจัดการที่ดินจากฝ่ายต่างๆ ไม่ว่าจะเป็นฝ่ายเศรษฐศาสตร์เสรีนิยมซึ่งเป็นกลุ่มวิชาการกระแสหลักที่สร้างความรู้สนับสนุนการใช้ประโยชน์จากที่ดินให้มีประสิทธิภาพสูงสุด -ซึ่งก็ถูกวิพากษ์วิจารณ์จากสำนักเศรษฐศาสตร์เชิงสถาบัน และนักวิชาการสายสังคมศาสตร์อื่นๆ ว่าละเลยการสร้างแนวทางกระจายการถือครองที่ดิน การใช้ที่ดินที่เป็นธรรมและยั่งยืน- งานวิชาการเหล่านี้มีบทบาทต่อนโยบายรัฐและขบวนการเคลื่อนไหวประชาชนในแต่ละช่วงสมัย

การยกเลิกการจำกัดการครองที่ดินของรัฐในสมัยรัฐบาลจอมพลสฤษดิ์ การเร่งรัดออกเอกสารสิทธิ์ที่ดิน ก็ได้รับการสนับสนุนจากสำนักเศรษฐศาสตร์เสรี ขณะที่ข้อเสนอของฝ่ายประชาชนเรื่องการกระจายการถือครองที่ดิน ระบบกรรมสิทธิ์ร่วมของชุมชนต่อการจัดการที่ดิน ก็ได้รับการสนับสนุนจากนักวิชาการทั้งเศรษฐศาสตร์สถาบัน และสายสังคมศาสตร์ต่างๆ

บทความชิ้นนี้จึงมีเป้าหมายที่จะประมวลภาพการเคลื่อนไหวของฝ่ายต่างๆ ต่อการกำหนดนโยบายด้านที่ดิน ผลกระทบที่เกิดขึ้นจากปัญหาที่ดิน ขบวนการเคลื่อนไหวภาคประชาชนในการต่อสู้ปัญหาที่ดิน ตลอดจนสถานภาพความรู้ในทางนโยบายด้านที่ดินที่มีอยู่ในเวลานี้ว่า สามารถสร้างแนวทางการกระจายการถือครองที่ดินได้อย่างไร เพื่อที่จะใช้เป็นข้อเสนอทางนโยบายที่เครือข่ายประชาชน และภาคส่วนต่างๆ ของสังคมจะใช้รณรงค์ขับเคลื่อนให้เกิดการปฏิรูปที่ดินในความหมายที่แท้จริง และกระจายการถือครองที่ดินให้เกิดความเป็นธรรมแก่ประชาชน

บทความนี้จะเริ่มต้นด้วยการประมวลนโยบายรัฐ ในการจัดการที่ดินตั้งแต่อดีตถึงปัจจุบัน โดยวิเคราะห์ถึงบทบาทของฝ่ายต่างๆ ต่อการผลักดันเรื่องที่ดิน สถานภาพองค์ความรู้เกี่ยวกับการจัดการที่ดิน และข้อเสนอแนะในทางยุทธศาสตร์ และโจทย์สำคัญในการศึกษาวิจัยต่อ

-2-
พัฒนาการทางนโยบายที่ดินของรัฐ กับขบวนการเคลื่อนไหวที่ดินของประชาชน

รัฐไทยตั้งแต่สมัยกรุงศรีอยุธยา อนุญาตให้มีการจับจองที่ดินโดยเสรีตามกำลังความสามารถ แต่ไม่ได้เป็นเจ้าของเพียงแต่จับจองเพื่อมีสิทธิทำกิน ไม่มีสิทธิซื้อขายกัน รัฐจะออกโฉนดก็เพื่อประโยชน์ในการเสียภาษี ระบบที่ดินในสมัยกรุงรัตนโกสินทร์ก็เป็นเช่นเดียวกัน แต่ภายหลังแรงกดดันของประเทศมหาอำนาจ เช่น อังกฤษ จนมาถึงสนธิสัญญาเบาว์ริ่งในปี 2398 ที่ประเทศไทยเริ่มก้าวเข้าสู่ระบบทุนนิยม รัฐก็ได้มีกฎหมายหลายฉบับเพื่อปกป้องผลประโยชน์ของชาติ กฎหมายที่ดินฉบับแรกที่เน้นการปกป้องมิให้ต่างชาติถือครองที่ดินได้เสรีก็คือ การออกประกาศ พ.ศ.2399 เพื่อป้องกันมิให้ชาวต่างชาติถือกรรมสิทธิ์ที่ดินของประเทศได้ง่าย

รัฐไทยสมัยรัชกาลที่ 5 เริ่มนำเอาระบบทอแรนส์ จากประเทศออสเตรเลีย มาใช้ในการสำรวจรังวัดที่ดินเพื่อออกโฉนดแบบใหม่ โดยออกเป็นประกาศโฉนดที่ดิน ร.ศ.120 (2444) ซึ่งเป็นการรับรองกรรมสิทธิ์ปัจเจกต่อที่ดินเป็นครั้งแรก ซึ่งเป็นช่วงที่รัฐส่งเสริมการขยายพื้นที่นาข้าว มีโครงการขุดคลอง ซึ่งชนชั้นสูงต่างพากันจับจองที่ดินเป็นจำนวนมาก เช่น โครงการขุดคลองรังสิต ตระกูลสนิทวงศ์ ซึ่งเป็นเจ้าของบริษัทขุดคลองแลคันนาสยามได้เป็นเจ้าของที่ดินถึง 8 แสนไร่ในจังหวัดปทุมธานี อยุธยา และสระบุรี ภาวการณ์ดังกล่าวเป็นจุดเริ่มต้นของการสั่งสมที่ดินโดยเจ้าขุนมูลนาย และการไร้ที่ทำกินของชาวนาชาวไร่ เห็นได้ชัดว่าในปี 2470 ร้อยละ 36 ของชาวนาภาคกลางได้ประสบปัญหาไร้ที่ดินทำกิน

การที่รัฐผูกพันการเกษตรไว้กับตลาดต่างประเทศ ทำให้เมื่อเกิดวิกฤติการณ์ในตลาดโลก ปรากฏว่าชาวนาประสบภาวะหนี้สิน ที่ดินหลุดมือจากชาวนาไปเรื่อยๆ แต่รัฐก็ยังดำเนินการออกโฉนดส่งเสริมการขยายที่นา ควบคู่กับการสัมปทานไม้ โดยออกพระราชบัญญัติป่าไม้ 2484 ที่นิยามไว้ว่า "ป่าคือที่ดินรกร้างว่างเปล่าโดยไม่มีกรรมสิทธิ์ถือครองตามกฎหมายที่ดิน" อันเป็นการประกาศอย่างชัดแจ้งว่า ที่ดินทั้งหมดเป็นกรรมสิทธิ์รัฐ ประชาชนจะมีสิทธิต่อที่ดินได้ ก็เฉพาะได้รับเอกสารสิทธิ์จากรัฐ ทำให้สิทธิหน้าหมู่ สิทธิชุมชนที่มีต่อที่ดินถูกลบเลือน เหลือเพียงสิทธิรัฐกับสิทธิปัจเจกเท่านั้น

เมื่อกฎหมายป่าไม้รับรองสิทธิรัฐไว้ชัดเจน รัฐก็ได้ออกกฎหมายที่ดินหลายฉบับ โดยยืนยันระบบกรรมสิทธิ์เอกชนต่อที่ดินอย่างเบ็ดเสร็จ เมื่อที่ดินจำนวนมากถูกจับจองโดยชนชั้นนำ จึงเป็นเหตุให้ชนชั้นนำเท่านั้นที่มีเอกสารสิทธิ์ที่ดิน แต่ประชาชนกลายเป็นผู้ไร้สิทธิ์ที่ดินตามกฎหมาย ตกอยู่ในพื้นที่ป่าอันเป็นกรรมสิทธิ์ของรัฐ

หลังการเปลี่ยนแปลงการปกครอง 2475 ได้มีความพยายามจากนายปรีดี พนมยงค์ ที่จะแก้ไขปัญหาชาวนาไร้ที่ดิน โดยเค้าโครงเศรษฐกิจที่นายปรีดีเสนอ ได้กำหนดให้รัฐบาลซื้อที่ดินที่เป็นกรรมสิทธิ์เอกชนมาเป็นของรัฐเพื่อจัดสรรให้ชาวนา แต่ก็ถูกชนชั้นสูงคัดค้านเนื่องจากจะกระทบต่อผลประโยชน์

รัฐดำเนินการแก้ไขปัญหาชาวนาไร้ที่ทำกินบ้าง โดยจัดตั้งนิคมสหกรณ์เช่าซื้อที่ดิน จดทะเบียนในปี 2478 โดยเอาที่ดินราชพัสดุมาจัดสรรให้ชาวนาเช่าซื้อ หรือการจัดที่ดินในรูปนิคมสร้างตนเองและนิคมอพยพราษฎรออกจากเขตน้ำท่วมให้แก่ราษฎรตามพระราชบัญญัติจัดที่ดินเพื่อการครองชีพ 2485 มาตรการเหล่านี้เป็นเพียงการบรรเทาปัญหาเล็กน้อยและกระทำเฉพาะจุด ไม่ได้ปฏิรูปเพื่อกระจายการถือครองที่ดินที่ทั่วถึงแต่อย่างไร

จนชาวนาชาวไร่ต่อสู้เรียกร้องให้แก้ไขปัญหาที่ดิน ในที่สุดรัฐออกประมวลกฎหมายที่ดิน 2497 อันเป็นการรวบรวมกฎหมายที่ดินก่อนหน้านี้ แม้กฎหมายดังกล่าวจะไม่ได้รับรองสิทธิชุมชนต่อที่ดิน แต่ก็ได้มีมาตรการจำกัดการถือครองที่ดินไว้ชัดเจนว่า ห้ามถือครองที่ดินเกิน 50 ไร่ และห้ามคนต่างด้าวถือกรรมสิทธิ์ที่ดิน แต่ด้วยสภาพที่ชนชั้นนำต่างยึดกุมที่ดินไว้แน่นหนา ทำให้มาตรการเหล่านี้ไม่มีผลบังคับในเชิงปฏิบัติ

จนรัฐบาลจอมพลสฤษดิ์ ธนะรัชต์ ได้ออกประกาศคณะปฏิวัติฉบับที่ 19 เมื่อ 13 มกราคม 2503 ยกเลิกการจำกัดการถือครองที่ดิน เพื่อส่งเสริมให้เอกชนได้แสวงประโยชน์จากทรัพยากร ดังในการจัดทำแผนพัฒนาเศรษฐกิจแห่งชาติ 2504 ที่ธนาคารโลกมายกร่างให้นำ ก็เร่งรัดให้เอกชนเติบโตจากโครงสร้างพื้นฐาน และทรัพยากรดิน น้ำ ป่า ที่รัฐจัดสรรไว้ให้ จึงอาจกล่าวได้ว่า ชนชั้นนำไทยโดยการผลักดันของต่างประเทศได้เปลี่ยนแปลงโครงสร้างการจัดการทรัพยากรโดยเฉพาะที่ดิน เพื่อผลประโยชน์ของตนเอง

มีปัจจัยแวดล้อมจำนวนมากจากนโยบายรัฐที่ทำให้ชาวนาสูญเสียที่ดิน ที่สำคัญคือ มาตรการเก็บค่าพรีเมียมข้าว ตั้งแต่ปี 2498 ชาวนายากจนต้องเสียภาษีถึงร้อยละ 22 ของรายได้ แต่ผลประโยชน์ที่ได้ไปตกอยู่กับรัฐที่ต้องการสร้างเมือง อุตสาหกรรม เมื่อราคาข้าวในเมืองถูก แต่ส่งออกได้รายได้สูง ขณะที่ชาวนาเริ่มทิ้งนาเข้ามาเป็นแรงงานในภาคเมืองมากยิ่งขึ้น ปรากฏว่า ระหว่างปี 2510-2516 ชาวนาต้องสูญเสียที่ดินจากการขายฝากและจำนองเพราะเป็นหนี้สินคิดเป็นมูลค่า 251.2 ล้านบาท พื้นที่ที่หลุดมือจากชาวนาไปประมาณ 92,410 ไร่ (เอกสารรำลึก 27 ปี สหพันธ์ชาวนาชาวไร่แห่งประเทศไทย, 2544)

ความเดือดร้อนของชาวไร่ชาวนานำไปสู่การเดินขบวนให้รัฐแก้ปัญหา ในปี 2517 ชาวไร่ชาวนาชุมนุมในกรุงเทพฯ ให้รัฐบาลช่วยเหลือเรื่องนายทุนโกงที่นา และให้ช่วยไถ่ถอนหนี้สิน แต่รัฐบาลสัญญา ธรรมศักดิ์ ก็ไม่สามารถแก้ไขได้ จนชาวนาชาวไร่ได้รวมตัวกันเป็น "สหพันธ์ชาวนาชาวไร่แห่งประเทศไทย" เมื่อวันที่ 19 พฤศจิกายน 2517

จากการกดดันของสหพันธ์ฯ รัฐจึงได้ออกพระราชบัญญัติควบคุมค่าเช่านา 2517 และพระราชบัญญัติการปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรม 2518 โดยกำหนดให้รัฐนำที่ดินของรัฐและที่ดินจัดซื้อหรือเวนคืนจากเอกชนที่มีอยู่เกินกำหนดในกฎหมาย มาจัดให้แก่เกษตรกรที่ไม่มีที่ดินทำกินหรือมีไม่พอต่อการยังชีพได้เช่าหรือซื้อ และเมื่อเขตปฏิรูปที่ดินใช้บังคับที่ใด ห้ามบุคคลถือครองที่ดินเกิน 50 ไร่ หรือ 100 ไร่กรณีเลี้ยงสัตว์ใหญ่ และหากถือครองไว้โดยไม่ทำประโยชน์เกิน 20 ไร่ รัฐก็จะเข้ามาจัดซื้อหรือเวนคืน

แต่ในความเป็นจริงปรากฏว่า รัฐไม่สามารถปฏิรูปที่ดินเอกชนได้เลย ไม่เคยมีการเวนคืนที่ดิน เพราะการเติบโตของกลุ่มทุนภาคอุตสาหกรรมภายใต้รัฐอุปถัมภ์ต้องการครอบครองที่ดินจำนวนมาก และรัฐก็สนับสนุนการเติบโตเศรษฐกิจเพื่อการส่งออก หน่วยงานปฏิรูปที่ดินจึงไม่ได้รับการสนับสนุนในทางนโยบาย และงบประมาณ

เมื่อการปฏิรูปที่ดินไร้ผล พื้นที่ชาวนาเช่าที่ดินได้เพิ่มขึ้น โดยในปี 2514 มีพื้นที่เช่ารวมทั้งประเทศ 11.6 ล้านไร่ มาจนถึงปี 2535 พื้นที่เช่าขยายตัวเป็น 14.4 ล้านไร่ จุดที่น่าสังเกตคือ หลังปี 2531 พื้นที่เช่าภาคเหนือกับภาคกลางลดลง เนื่องจากเกษตรกรเริ่มละทิ้งอาชีพเกษตรกรรมไปทำงานรับจ้างมากขึ้น ผลการสำรวจของสำนักงานปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรมในปี 2532 พบว่ามีครอบครัวที่ไม่มีที่ดินทำกินถึง 454,810 ครอบครัว มีครอบครัวมีที่ทำกินเพียง 5 ไร่ ถึง 565,799 ครอบครัว แต่มีครอบครัวซึ่งมีพื้นที่มากกว่า 10 ไร่ถึง 3,908,141 ครอบครัว (มูลนิธิสถาบันที่ดิน, 2544)

จุดเปลี่ยนแปลงที่ทำให้ที่ดินทำกินหลุดจากมือชาวนารวดเร็วดังข้อมูลที่ ส.ป.ก.สำรวจ เริ่มต้นจากนโยบายสร้างการเติบโตทางเศรษฐกิจเพื่อส่งออกตั้งแต่ปี 2523 เป็นต้นมา โดยที่รัฐออกกฎหมายสำคัญ 2 ฉบับ ที่เอื้อให้ต่างประเทศเข้ามาลงทุนและครอบครองที่ดินเพื่อประกอบอุตสาหกรรม คือ พระราชบัญญัติส่งเสริมการลงทุน 2520 และพระราชบัญญัติการนิคมอุตสาหกรรมแห่งประเทศไทย 2522 เงินทุนต่างชาติได้ไหลเข้ามาลงทุนเกี่ยวกับที่ดินมากถึงร้อยละ 50 ของการลงทุนทั้งหมดโดยเฉพาะในช่วงรัฐบาลชาติชาย ปี 2531 ที่ชูนโยบายเปลี่ยนสนามรบเป็นสนามการค้า การกักตุนที่ดินเพื่อเก็งกำไรเป็นไปอย่างกว้างขวาง มูลค่าที่ดินถูกปั่นสูงขึ้นนับ 10 เท่า

แม้รัฐจะมีนโยบายที่ดิน 2530 ที่กำหนดให้มีกฎหมายคุ้มครองพื้นที่เกษตรกรรม การจัดเก็บภาษีอัตราก้าวหน้า และการจัดตั้งธนาคารที่ดิน แต่นโยบายดังกล่าวไม่ได้หยิบมาใช้อย่างจริงจัง มีการตั้งกองทุนที่ดินปี 2535 โดยความร่วมมือของธนาคารเพื่อการเกษตรและสหกรณ์การเกษตร (ธ.ก.ส.) และสำนักงานปฏิรูปที่ดินฯ เพื่อดำเนินการจัดซื้อที่ดินของเอกชนมาจัดสรรให้แก่เกษตรกรในเขตปฏิรูปที่ดิน แต่ผลสำรวจในปี 2544 สามารถจัดที่ดินให้เกษตรกรได้เพียง 3,266 ครอบครัวเท่านั้น มีเกษตรกรมากกว่า 296,734 ครัวเรือนที่ยังไม่ได้รับการสนับสนุน (สมาคมสิทธิเสรีภาพของประชาชน, 2544) ทั้งหมดนี้ เป็นไปด้วยแรงผลักดันทางเศรษฐกิจของรัฐกับกลุ่มทุน ที่ต้องการครอบครองที่ดินเพื่อผลประโยชน์เศรษฐกิจ ทำให้มาตรการเพื่อการปฏิรูปที่ดินไร้ผลเช่นเคย

ปัญหาที่ดินในภาคชนบทเชื่อมโยงกับปัญหาที่ดินในเขตเมือง การสร้างโครงสร้างพื้นฐานในเขตเมืองทำให้กลุ่มชนชั้นนำ กลุ่มทุนเข้ายึดครองพื้นที่เมือง ขณะที่แรงงานจากชนบทที่อพยพเข้ามาเมืองก็มากระจุกตัวเป็นแรงงานในภาคเมืองโดยไม่มีกรรมสิทธิ์ในที่ดิน เพราะที่ดินมีราคาแพง ทำให้เมืองขยายตัวอย่างไร้ทิศทาง แม้รัฐจะมีมาตรการควบคุมการใช้ที่ดินให้เป็นไปตามผังเมือง แต่พลังการเติบโตทางเศรษฐกิจที่กระจุกตัวในเมืองทำให้การวางผังเมืองไร้ผล

ในช่วงระหว่างปี 2520-2523 ความหนาแน่นของประชากรและการก่อสร้างต่างๆ เพิ่มขึ้นอย่างมากทั้งฝั่งตะวันออกและตะวันตกของกรุงเทพฯ เมื่อคนชนบทอพยพเข้าเมืองสูง แต่เมืองเป็นพื้นที่ที่มีราคาแพง จึงเกิดชุมชนแออัดที่ไร้ที่อยู่อาศัยจำนวนมาก ซึ่งเข้าอยู่อาศัยในพื้นที่ของรัฐ เช่น การรถไฟฯ ที่ราชพัสดุ การท่าเรือ ที่ดินใต้ทางด่วน เป็นต้น

นอกจากเกษตรกรจะบ่ายหน้าเข้าเมืองกลายเป็นชุมชนแออัดแล้ว อีกด้านหนึ่งคือเข้าบุกเบิกพื้นที่ป่า เมื่อนับรวมทั้งที่ชาวบ้านซึ่งอยู่มาก่อนเขตป่าสงวนและการบุกเข้ามาภายหลังปรากฏมีคนอยู่อาศัยในเขตป่าสงวนถึง 10 ล้านคน ทำให้ปัญหาการจัดการป่าและที่ดินนอกป่ายิ่งซับซ้อนมากขึ้น

ด้วยความต้องการพื้นดินทั้งนอกเขตป่าและในเขตป่า เพื่อเป้าหมายทางเศรษฐกิจของรัฐและกลุ่มทุน ทำให้ปัญหาความขัดแย้งเรื่องที่ดินระหว่างรัฐ ทุน และประชาชนเป็นไปอย่างรุนแรง

นโยบายป่าไม้แห่งชาติ 2528 กำหนดชัดเจนให้มีพื้นที่ป่าเศรษฐกิจร้อยละ 25 ของพื้นที่ประเทศ นำมาสู่โครงการจัดสรรที่ดินทำกินแก่ราษฎรผู้ยากไร้ในเขตป่าสงวนเสื่อมโทรม (ค.จ.ก.) ในปี 2534 โดยอพยพชาวบ้านออกจากเขตป่าเพื่อเอาพื้นที่มาให้เอกชนเช่าปลูกยูคาลิปตัส จนทำให้ชาวบ้านอีสานลุกฮือประท้วงจนโครงการดังกล่าวยุติในท้ายที่สุด

ในปี 2536 รัฐบาลชวน หลีกภัย ต้องการแก้ไขปัญหาราษฎรในพื้นที่ป่าสงวน จึงได้มีมติคณะรัฐมนตรีเมื่อวันที่ 4 พฤษภาคม โดยออก ส.ป.ก.4-01 ในพื้นที่ 44 ล้านไร่ ซึ่งถือเป็นการบิดเบือนเจตนารมณ์ของกฎหมาย เนื่องจากไม่ได้มีการดำเนินการเวนคืนหรือซื้อที่ดินของเอกชนมาปฏิรูป แต่เป็นการเอาพื้นที่ป่าของรัฐไปแจกจ่าย ซึ่งจำนวนมากก็เป็นเพียงการให้สิทธิตามกฎหมายแก่เกษตรกรในพื้นที่ทำกินของตนเอง จนเมื่อเกิดวิกฤติการณ์ ส.ป.ก.4-01 ที่จังหวัดภูเก็ต รัฐบาลบรรหาร ศิลปอาชา ได้มีมติครม. 22 สิงหาคม 2538 มาแทนที่มติเดิม แต่ก็ยังไม่ได้ดำเนินการปฏิรูปที่ดินในส่วนของที่เอกชนแต่อย่างใด

ความล้มเหลวในการแก้ไขปัญหาที่ดินทั้งในภาคชนบทและเมือง ทำให้ระบบโครงสร้างพื้นฐานเศรษฐกิจ-สังคมของประเทศอ่อนแอ เมื่อเผชิญกับการเปิดเสรีทางการเงิน และการค้าตั้งแต่ปี 2535 เป็นต้นมา จึงเป็นส่วนสำคัญทำให้เกิดวิกฤติเศรษฐกิจในปี 2540 ที่รัฐบาลชวน หลีกภัยกู้เงินจากกองทุนการเงินระหว่างประเทศ (ไอเอ็มเอฟ) พร้อมด้วยเงื่อนไขออกกฎหมายจำนวน 11 ฉบับ ซึ่งมีกฎหมาย 2 ฉบับเกี่ยวกับการถือครองที่ดินคือ พระราชบัญญัติแก้ไขเพิ่มเติมประมวลกฎหมายที่ดิน (ฉบับที่ 8) 2542 พระราชบัญญัติอาคารชุด (ฉบับที่ 3) 2542 และพระราชบัญญัติการเช่าอสังหาริมทรัพย์เพื่อพาณิชยกรรมและอุตสาหกรรม 2542 ซึ่งมีวัตถุประสงค์เพื่อให้คนต่างด้าวสามารถถือครองที่ดินเพื่อประกอบธุรกิจได้ถึง 100 ปี

ทั้งๆ ที่ก่อนหน้านี้ปี 2540 "สมัชชาคนจน"ได้เดินขบวนเรียกร้องให้รัฐบาลแก้ปัญหาที่ดินทำกิน จนมีมติคณะรัฐมนตรี 4 กุมภาพันธ์ 2540 ให้ตั้งคณะกรรมการศึกษานโยบายการกระจายการถือครองที่ดิน ซึ่งได้มีการจัดเวทีรับฟังความเห็นประชาชนทุกภาค และได้ข้อเสนอว่าให้ใช้มาตรการภาษีอัตราก้าวหน้า การคุ้มครองพื้นที่เกษตรกรรม และดำเนินการจัดเก็บภาษีรายได้จากคนที่มีเงินทุนและกระจายที่ดินจำนวนมากไปสู่คนที่ไร้ที่ดิน แต่ข้อเสนอเหล่านี้กลับไม่ได้รับการปฏิบัติเมื่อเปรียบเทียบกับกฎหมาย 11 ฉบับ จากเงื่อนไขเงินกู้ไอเอ็มเอฟ ที่เปิดให้ทุนต่างชาติเข้ายึดครองที่ดินได้อย่างเสรี

วิกฤติเศรษฐกิจยังได้นำไปสู่การเปิดเผยเบื้องหลังปัญหาการกักตุนที่ดินจำนวนมาก ปรากฏมีที่ดินที่เป็น NPL อันเกิดจากการกักตุนเก็งกำไรที่ดินในทุกภาค โดยที่ดินเหล่านี้ไม่ได้ถูกนำมาใช้ในการผลิตอย่างแท้จริง ซึ่งจากการประเมินเบื้องต้นของมูลนิธิสถาบันที่ดินพบว่า มีที่ดินที่ไม่ได้ใช้ประโยชน์อย่างเต็มที่ถึงร้อยละ 70 ของพื้นที่ทั้งหมด อันเป็นเหตุแห่งการสูญเสียมูลค่าทางเศรษฐกิจสูงถึง 127,384 ล้านบาท. ในอีกด้านหนึ่งประชาชน 8 แสนครอบครัวไร้ที่ทำกิน จนทำให้นโยบายการสร้างเศรษฐกิจชุมชนที่ยั่งยืนเป็นไปได้ยาก เนื่องจากประชาชนไร้ที่ดินทำกิน ขาดสิทธิในการจัดการที่ดิน

สภาพปัญหาดังกล่าวทำให้เกษตรกรในหลายพื้นที่ได้ลุกขึ้นต่อสู้ เพื่อเรียกร้องสิทธิที่ดินอย่างจริงจัง วัดจากสถิติการชุมนุมเรียกร้องของประชาชน พบว่าประเด็นที่ดินเป็นประเด็นที่มีการชุมนุมบ่อยครั้งที่สุด (ปี 2540 ชุมนุม 58 ครั้ง, ปี 2542 ชุมนุม 77 ครั้ง)

ในภาคเหนือชาวบ้านที่ลำพูน เชียงราย พะเยา เชียงใหม่ ได้บุกเข้ายึดที่ดินรกร้างว่างเปล่าเพื่อนำมาใช้ทำกินยังชีพ เช่นเดียวกับ ในแถบภูเก็ต ที่ธุรกิจท่องเที่ยวต่างชาติครอบครองที่ดิน ทำให้ชาวบ้านเริ่มต่อสู้เคลื่อนไหว, หรือกรณีชาวบ้านในภาคตะวันออกที่ถูกนิคมอุตสาหกรรม และรัฐยึดแย่งที่ดินจากประชาชน อีกทั้งลักษณะการใช้ที่ดินได้สร้างผลกระทบต่อระบบนิเวศ ไม่ว่าจะเป็นการปลูกยูคาลิปตัส การขยายเขต Eastern Seaboard ช่วงที่ 2 จนชาวบ้านภาคตะวันออกลุกขึ้นต่อต้าน และเรียกร้องสิทธิชุมชนในการกำหนดเขตการใช้ที่ดิน, ส่วนชาวบ้านอีสานที่ประสบปัญหาเขตป่า และการประกาศที่สาธารณประโยชน์ทับพื้นที่ชาวบ้าน ก็กลายเป็นปัญหาที่ชุมชนเริ่มต่อสู้ เช่นเดียวกันชุมชนแออัดในเมืองทุกภาคก็เคลื่อนไหวให้มีการปฏิรูปที่ดิน จัดสรรที่ดินที่อยู่อาศัยให้แก่คนจนเมือง

ทั้งหมดนี้ประสานกันเป็นเครือข่ายประชาชนด้านที่ดิน โดยชูประเด็นทางนโยบายให้มีการกระจายการถือครองที่ดินอย่างเป็นธรรม ทั้งนี้โดยอาศัยหลักการตามรัฐธรรมนูญมาตรา 84 ที่กำหนดให้รัฐจัดระบบการถือครองที่ดินและการใช้ที่ดินอย่างเหมาะสม และมาตรา 46, 56, 79 และ 290 เรื่องสิทธิชุมชน การมีส่วนร่วมประชาชน และองค์กรปกครองท้องถิ่นในการจัดการทรัพยากร

สรุปได้ว่า ด้วยโครงสร้างทางเศรษฐกิจ การเมือง ที่รัฐมีนโยบายเร่งรัดการเติบโตทางเศรษฐกิจเพื่อส่งออก ในระบบทุนนิยมเสรีโดยพึ่งพาทุนต่างประเทศ และกลุ่มทุนได้มีบทบาทสูงต่อการกำหนดทิศทางนโยบายรัฐ ทำให้ทิศทางนโยบายด้านที่ดินมุ่งเน้นการสนับสนุนให้เอกชนและต่างชาติครอบครองที่ดิน ประกอบกับภาวะล่มสลายในภาคเกษตรทำให้เกษตรกรสูญเสียที่ดินทำกิน ละทิ้งไร่นาเข้าเมือง

ในด้านตรงข้ามกลุ่มทุนได้เข้าถือครองที่ดินเพื่อเก็งกำไร จนเกิดภาวะกระจุกตัวของที่ดิน ความเดือดร้อนของเกษตรกร ชุมชนเมือง ได้นำมาสู่การต่อสู้เรียกร้องให้รัฐมีนโยบายกระจายการถือครองที่ดินอย่างจริงจัง ท่ามกลางสถานการณ์ที่ทุนต่างชาติเริ่มเข้ามาครอบครอง ผูกขาดที่ดินมากขึ้นทุกขณะ

-3-
สถานภาพการศึกษาการถือครองและการใช้ที่ดินในประเทศไทย

งานศึกษาวิจัยเกี่ยวกับที่ดินในประเทศไทยสัมพันธ์กับการเปลี่ยนแปลงทางนโยบายด้านที่ดินอย่างใกล้ชิด เพราะงานวิจัยส่วนใหญ่ที่เกี่ยวข้องกับที่ดิน มักดำเนินการโดยกลุ่มผู้มีอำนาจกำหนดทิศทางนโยบาย เช่น รัฐ นักเศรษฐศาสตร์ ซึ่งงานวิจัยเหล่านี้ หากไม่เป็นไปเพื่อเป็นพื้นฐานการกำหนดนโยบาย ก็ถูกใช้เพื่อสนับสนุนนโยบายที่ได้บัญญัติออกมาแล้ว จะมีเป็นส่วนน้อยที่งานวิจัยดำเนินการโดยนักวิชาการอิสระนอกระบบอำนาจ ตลอดจนประชาชนที่ตั้งคำถามกับทิศทางการจัดการที่ดินที่ส่งผลกระทบต่อการกระจุกตัวที่ดิน และการที่ที่ดินหลุดมือจากชาวนาจึงส่งผลกระทบต่างๆ ตามมา

งานศึกษาจากมิติกรรมสิทธิ์ที่ดินของปัจเจกและประสิทธิภาพการถือครองที่ดิน
เมื่อพิจารณาจากทิศทางการจัดการที่ดินกระแสหลักที่รัฐใช้กำหนดนโยบาย กฎหมายเกี่ยวกับที่ดิน ที่มุ่งเน้นการรับรองระบบกรรมสิทธิ์ปัจเจก และประสิทธิภาพการใช้ที่ดิน งานศึกษาศึกษาด้านนิติศาสตร์ และเศรษฐศาสตร์ มีอิทธิพลต่อการกำหนดนโยบายด้านที่ดินของรัฐมากที่สุด เริ่มจากงานศึกษาทางนิติศาสตร์ จากหัวข้อ "ประวัติศาสตร์กฎหมายไทย" ของ ร.แลงกาต์ นักนิติศาสตร์ชาวฝรั่งเศส (2426) ได้เป็นจุดเริ่มต้นวางรากฐานความชอบธรรมให้กับระบบกรรมสิทธิ์ที่ดิน อันหมายถึงสิทธิความเป็นเจ้าของที่แยกออกจากการครอบครองตามจารีตเดิม โดยมีหนังสือรับรองคือ "โฉนด"

งานของแลงกาต์ มีอิทธิพลโดยตรงรัฐในการบัญญัติประมวลกฎหมายที่ดิน 2497 อันเป็นปฐมบทของกฎหมายที่ดินสมัยใหม่ และมีงานศึกษาทางนิติศาสตร์และเศรษฐศาสตร์หลายชิ้นที่ต่างออกมารับรองยืนยันการให้ความสำคัญของสิทธิความเป็นเจ้าของที่ดินของปัจเจก ว่าจะเป็นแรงจูงใจให้เจ้าของที่ดินใช้ที่ดินอย่างมีประสิทธิภาพสูงสุด

เห็นได้ว่างานศึกษาเหล่านี้สอดรับกับอุดมการณ์การสร้างชาติทางเศรษฐกิจของรัฐ ที่รัฐต้องการขยายกรรมสิทธิ์เพื่อเร่งการผลิตภาคเกษตร โดยสนับสนุนให้ชนชั้นนำเข้าจับจองที่ดิน แต่ต่อมา เมื่อทิศทางนโยบายดังกล่าวได้ส่งผลให้ชาวนาต้องสูญเสียที่นา ต้องเช่าที่ดินสูง กระแสการเคลื่อนไหวของชาวไร่ชาวนาที่เรียกร้องให้รัฐแก้ปัญหาเช่านา ทำให้นักเศรษฐศาสตร์ของรัฐอย่างไชยยงค์ ชูชาติ และมนู ศีติสาร สาร (2515) จากกรมพัฒนาที่ดิน หรือทองโรจน์ อ่อนจันทร์ (2514) ซึ่งเป็นกลุ่มนักเศรษฐศาสตร์เชิงสถาบัน ได้ให้ความสนใจต่อปัญหาดังกล่าว โดยตั้งคำถามว่า

ปัญหาการเช่านาจะเป็นอุปสรรคต่อการพัฒนาเศรษฐกิจ เพราะผู้เช่า ไม่มีมีความมั่นใจว่าจะได้เช่านา และต้องแบกภาระสูง ทำให้ประสิทธิภาพการผลิตต่ำลง

นักเศรษฐศาสตร์สถาบันเหล่านี้ได้เสนอให้แก้ไขปัญหาโดยจัดสรรที่ดินให้เกษตรกร ควบคุมค่าเช่านา เก็บภาษีที่ดินอย่างยุติธรรม และสนับสนุนนโยบายปฏิรูปที่ดิน เพื่อสร้างความมั่นคงในการถือครองและการสร้างความเสมอภาคระหว่างกลุ่มต่างๆ โดยทองโรจน์เองได้เสนอให้มีการเก็บภาษีที่ดินในอัตราก้าวหน้า

ข้อค้นพบและข้อเสนอของนักเศรษฐศาสตร์สถาบัน ได้สอดรับกับการเคลื่อนไหวของชาวนาชาวไร่ แต่ก็ได้รับการคัดค้านจากกลุ่มนักเศรษฐศาสตร์แนวเสรีนิยม ที่มีอิทธิพลต่อการกำหนดนโยบายรัฐมากกว่า เช่น นิพนธ์ พัวพงศกร (2517) อัมมาร สยามวาลา (2517) โดยเสนอในทางตรงข้ามว่า ปัญหาการเช่าที่ดินไม่มีผลต่อประสิทธิภาพการผลิต แต่การเช่าที่ดินจะเป็นประโยชน์ต่อการขยายตัวการผลิตเชิงพาณิชย์

นักเศรษฐศาสตร์เหล่านี้ยังได้อธิบายให้ความชอบธรรมกับเจ้าของที่ดินที่ให้เช่าที่ว่าไม่ได้เป็นการเอาเปรียบเสมอไป ปัญหาที่ดินที่พวกเขามองเป็นเพียงเรื่องความซ้ำซ้อนของเอกสารสิทธิ์ที่ใช้แสดงกรรมสิทธิ์มากกว่า ดังนั้นรัฐต้องเร่งแก้ไขระบบออกเอกสารสิทธิ์ให้มั่นคงชัดเจน ไม่เพียงเท่านี้ นักเศรษฐศาสตร์เสรีไม่มั่นใจว่าการปฏิรูปที่ดินช่วยให้เกิดการกระจายที่ดินได้จริง โดยเสนอให้กลไกตลาดทำงานโดยอิสระมากกว่า

แม้ข้อเสนอนักเศรษฐศาสตร์เสรีนิยมจะมีอิทธิพลต่อรัฐมากกว่านักเศรษฐศาสตร์สถาบัน แต่ด้วยแรงผลักดันของชาวนาชาวไร่ที่เรียกร้องสิทธิที่ดิน ทำให้รัฐต้องผ่านกฎหมายปฏิรูปที่ดินเพื่อการเกษตรกรรม 2518 แต่กฎหมายดังกล่าว ก็มีปัญหาหลายประการที่มีข้อยกเว้นมากมาย และการขาดแรงผลักดันทางการเมืองอย่างแท้จริง ทำให้ไม่สามารถกระจายสิทธิในการถือครองที่ดินได้ งานศึกษาของเกริกเกียรติ์ พิพัฒน์เสรีธรรม (2520) ก็ได้ชี้ปัญหาการปฏิรูปที่ดินภายใต้กฎหมายปฏิรูปที่ดินเพื่อการเกษตรกรรมไว้ชัดเจน

ความล้มเหลวของการปฏิรูปที่ดิน ไม่ได้มีแค่การไม่สามารถกระจายการถือครองที่ดินเท่านั้น งานศึกษาทางมานุษยวิทยาในระดับชุมชนหลายชิ้นพบว่า การเปลี่ยนแปลงโครงสร้างการถือครองและการใช้แรงงานในสังคมชนบท มีผลกระทบต่อโครงการปฏิรูปที่ดิน งานศึกษาของ Cohen (1983) Anan (1984) งานวิจัยเหล่านี้ศึกษาในภาคเหนือตอนบน พบว่าอัตราส่วนของชาวนาไร้ที่ดินมากขึ้น ทำให้ต้องพึ่งพาชาวนารวยภายใต้ระบบอุปถัมภ์ ขณะที่เจ้าที่ดินสั่งสมความมั่งคั่ง ทำให้เจ้าของที่ดินและชาวนาไร้ที่ดินขัดแย้งกันรุนแรง งานศึกษาทางมานุษยวิทยากลุ่มนี้เสนอว่า ปัญหาที่ดินขณะนี้เป็นปัญหาการไร้ที่ดิน ไม่ใช่ปัญหาของการเช่านาอีกต่อไป และกฎหมายปฏิรูปที่ดินยังไม่เหมาะสม

เมื่อปัญหาการปฏิรูปที่ดินตามกฎหมายทวีความรุนแรงขึ้น ทำให้การศึกษาแนวทางเศรษฐศาสตร์เสรีนิยม ที่ยึดระบบตลาดเป็นฐานได้รับความสนใจมากขึ้น โดยหันกลับมาสนับสนุนความสำคัญของกรรมสิทธิ์ที่ดินหรือ โฉนด ว่าจะสร้างประโยชน์ให้กับชาวนามากกว่าเรื่องการปฏิรูปที่ดิน แต่ข้อสรุประดับมหภาคเช่นนี้ ตรงข้ามกับงานวิจัยทางมานุษยวิทยา (อานันท์ กาญจนพันธุ์, 2532) ในพื้นที่ว่า

การเร่งออกโฉนดแทนที่จะสร้างความมั่นคงในการถือครอง กับการจูงใจให้ชาวบ้านขายที่ดินเพราะที่ดินราคาสูง ทำให้มีการนำโฉนดไปใช้เป็นหลักประกันสินเชื่อ แต่ไม่ได้นำไปปรับปรุงการผลิต ส่วนใหญ่ไปลงทุนนอกภาคเกษตรเพราะผลตอบแทนดีกว่า ซึ่งเท่ากับว่า ตัวโฉนดภายใต้โครงสร้างเศรษฐกิจที่บืดเบือนกลับเป็นตัวเร่งเร้าให้ที่ดินหลุดจากมือชาวนา

งานศึกษาทางมานุษยวิทยาได้ยืนยันว่า ระบบกรรมสิทธิ์ที่รัฐและนักเศรษฐศาสตร์เสรีสนับสนุนขัดแย้งกับระบบสิทธิดั้งเดิมของชาวบ้าน ซึ่งเป็นระบบการจัดการร่วมของชุมชนที่เน้นสิทธิการใช้มากกว่าเป็นเจ้าของ และเน้นความเป็นธรรมมากกว่าประสิทธิภาพสูงสุด ดังนั้นการแก้ไขปัญหาที่ดินต้องดำเนินการทางโครงสร้างความสัมพันธ์ที่ไม่เสมอภาค ระหว่างภาคเกษตรกับภาคธุรกิจ อุตสาหกรรม

ในภายหลังที่เกิดวิกฤติเศรษฐกิจปี 2540 เป็นที่ตระหนักชัดร่วมกันว่า ปัญหาเรื่องที่ดินไม่ใช่เรื่องโฉนดดังที่นักเศรษฐศาสตร์เสรีนิยมเสนออีกต่อไป แต่เป็นเรื่องการไร้ที่ทำกิน อันเกิดจากโครงสร้างทางเศรษฐกิจระหว่างภาคเกษตรและนอกภาคเกษตรที่บิดเบือน ก่อให้เกิดการกระจุกตัวของที่ดิน ดังที่นักเศรษฐศาสตร์เชิงสถาบันและนักมานุษยวิทยาเสนอ

ทางแก้ไขจำเป็นต้องมีนโยบายกระจายการถือครองที่ดินให้เกิดความเป็นธรรม ให้ชาวนามีที่ดินทำกินอย่างมั่นคงและพอเพียง โดยใช้มาตรการภาษีอัตราก้าวหน้า ระบบกรรมสิทธิ์ในรูปแบบต่างๆ ที่หลากหลาย การคุ้มครองพื้นที่เกษตรกรรม การจำกัดการถือครองที่ดิน ธนาคารที่ดิน และอื่นๆ ซึ่งมาตรการเหล่านี้ได้ถูกนำเสนอมานานโดยนักวิชาการสาขาต่างๆ และได้มีการกำหนดเป็นนโยบายที่ดิน 2530 รวมทั้งผลการศึกษาของคณะกรรมการศึกษานโยบายการกระจายการถือครองที่ดิน ที่รัฐบาลจัดตั้งในปี 2540 ซึ่งมีองค์ประกอบของหลายฝ่ายเป็นกรรมการ มีการจัดเวทีประชาพิจารณ์ทุกภาค ก็ได้ยืนยันข้อเสนอดังกล่าวชัดเจน แต่แล้วรัฐก็ไม่ได้ดำเนินการอย่างใด

ล่าสุดก็ได้มีงานวิจัยจากนักเศรษฐศาสตร์และนักนิติศาสตร์ของมูลนิธิสถาบันที่ดิน นำโดยวารินทร์ วงศ์หาญเชาว์ และอิทธิพล ศรีเสาวลักษณ์ (2544) เรื่องการศึกษาการถือครองและใช้ประโยชน์จากที่ดินและมาตรการทางเศรษฐศาสตร์และกฎหมาย เพื่อให้การใช้ประโยชน์ที่ดินเกิดประโยชน์สูงสุดในปี 2544 ซึ่งชี้ไว้ชัดเจนว่า ปัญหาการกระจุกตัวของที่ดิน มีที่ดินที่ใช้ประโยชน์ไม่เต็มที่ถึงร้อยละ 70 สร้างความสูญเสียทางเศรษฐกิจ 127,384 ล้านบาทต่อปี

ปัญหาดังกล่าวเกิดจากขาดการบังคับใช้กฎหมายหรือตัวกฎหมายไม่มีความเหมาะสม ทั้งกฎหมายป่า กฎหมายผังเมือง กฎหมายพัฒนาที่ดิน ไม่มีกฎหมายจำกัดการถือครองที่ดินของเอกชน โดยยังได้เสนอว่าต้องมีการใช้ภาษีอัตราก้าวหน้า และเป็นครั้งแรกที่นักเศรษฐศาสตร์ได้ยอมรับว่า จะต้องให้ชุมชนมีสิทธิการจัดการที่ดินของตนอันสอดคล้องกับข้อเสนอของทางนักมานุษยวิทยา และมีการพัฒนาระบบข้อมูลข่าวสารที่ให้ประชาชนเข้าถึงได้อย่างชัดเจน

แม้งานศึกษาดังกล่าวจะวิเคราะห์โครงสร้างปัญหาที่ดินอย่างผิวเผิน และยึดติดอยู่กับกรอบคิดทางเศรษฐศาสตร์ในเรื่องการสร้างผลประโยชน์สูงสุด แต่การที่มีข้อเสนอเรื่องการจำกัดการถือครองที่ดินภาคเอกชน การใช้ภาษีอัตราก้าวหน้าเพื่อกระจายการถือครอง และการรับรองระบบกรรมสิทธิ์ร่วมของชุมชน ทำให้งานศึกษาดังกล่าวมีความก้าวหน้า และได้ถูกนำไปใช้ขับเคลื่อนโดยขบวนการประชาชนอย่างกว้างขวาง

งานศึกษาจากมิติสิทธิตามประเพณีในการถือครองและการใช้ที่ดิน
เมื่อระบบกรรมสิทธิ์เอกชนต่อที่ดินตามกฎหมายที่ดิน และข้อเสนอของงานศึกษาด้านนิติศาสตร์และเศรษฐศาสตร์สร้างปัญหาให้ชาวนาสูญเสียที่ดินยิ่งขึ้น และเกิดความขัดแย้งทั้งชาวนากับเจ้าของที่ดิน และรัฐในหลายระดับ นักมานุษยวิทยาจึงได้สนใจศึกษาสิทธิตามประเพณีในการถือครองและใช้ที่ดิน ซึ่งทำให้เห็นความขัดแย้งอย่างเด่นชัดระหว่างสิทธิตามกฎหมายและสิทธิตามประเพณี

นักวิชาการทางมานุษยวิทยาได้เสนอว่า การแก้ไขปัญหาการถือครองและการใช้ที่ดินต้องให้ความสำคัญต่อการพิจารณาความหลากหลายในการถือครองและการใช้ที่ดินของแต่ละกลุ่มชาติพันธุ์

นักมานุษยวิทยาต่างประเทศ เช่น Michael Moerman (1968) Keen (1970) Kunstadter (1978) และอื่นๆ ซึ่งศึกษาในภาคเหนือพบว่า ชาวบ้านมีระบบการจัดการที่ดินร่วมกันในระบบเครือญาติ ชุมชน ซึ่งช่วยสร้างความมั่นคงในการถือครองที่ดิน โดยส่วนใหญ่ชาวบ้านไม่สนใจเอกสารสิทธิ์ความเป็นเจ้าของในพื้นที่หมู่บ้าน เพราะระบบประเพณีจัดการได้ และไม่ต้องการให้รัฐแทรกแซง ชาวบ้านเข้าใจว่าเอกสารสิทธิ์เป็นไปเพื่อการเสียภาษีเท่านั้น เมื่อรัฐต้องการขยายอำนาจควบคุมที่ดินมากกว่าจัดสรรที่ดิน กฎหมายเกี่ยวกับที่ดินจึงเน้นการหวงกันพื้นที่รัฐ แต่จะให้สิทธิเกษตรกรเฉพาะสิทธิปัจเจกอันเป็นวิธีคิดที่พัฒนามาจากระบบการทำนาดำของชาวไทยพื้นราบนอกป่า จึงทำให้ระบบกฎหมายที่ดินของรัฐขัดแย้งกับกฎเกณฑ์ของชุมชน ส่งผลกระทบต่อระบบการผลิต เช่น ไร่หมุนเวียน ที่ไม่อยู่ในเกณฑ์กรรมสิทธิ์ปัจเจกมั่นคงถาวร และการเปิดโอกาสให้กลุ่มทุนสะสมที่ดิน ทำลายระบบกรรมสิทธิ์ร่วมที่มีอยู่เดิม

งานศึกษาของนักมานุษยวิทยาไทย เช่น พรใจ เติมวารี (2534) Anan (1987) พบว่า การส่งเสริมระบบตลาดบนพื้นที่สูง การควบคุมการใช้ที่ดินของชุมชนบนที่สูง โดยไม่ยอมรับสิทธิตามจารีตของชุมชน ส่งผลให้เกิดปัญหาแย่งชิงพื้นที่ดินระหว่างกลุ่มต่างๆ มากขึ้น ส่งผลกระทบต่อระบบการสืบทอดมรดก และการสูญเสียอำนาจชาวนาในการควบคุมที่ดิน สุดท้ายที่ดินหลุดจากมือชาวนา เปลี่ยนจากพื้นที่เกษตรเป็นอุตสาหกรรม หรือปล่อยทิ้งร้างเพราะทุนซื้อที่ดินไปเก็งกำไร ดังนั้นการจัดการที่ดินจึงต้องนำเอาระบบการจัดการที่ดินร่วมของชุมชนตามประเพณีมาเป็นฐานในการวางแผนจัดการ มากกว่าการเร่งรัดออกโฉนด และการสนับสนุนพืชพาณิชย์

ยังมีงานศึกษาทางมานุษยวิทยาอีกหลายชิ้น แต่ที่โดดเด่นที่สุดคือ งานศึกษาเรื่องสิทธิในการเข้าถึงทรัพยากร: สถานภาพการศึกษาเกี่ยวกับวิธีคิด ของ อานันท์ กาญจนพันธุ์ (2543) ที่ได้วิเคราะห์ความขัดแย้งในการจัดการทรัพยากร ว่ามีฐานจากความเข้าใจความหมายสิทธิในการเข้าถึงทรัพยากรต่างกัน โดยระบบสิทธิเชิงเดี่ยวแบบรัฐและเอกชนที่เป็นกรรมสิทธิ์เด็ดขาด ดังที่ปรากฏในตัวกฎหมายและงานศึกษาของนักเศรษฐศาสตร์เสรีและนักนิติศาสตร์เป็นระบบจัดการที่มีปัญหา

อานันท์ได้เสนอให้ใช้แนวทางการจัดการเชิงซ้อน ที่หลายฝ่ายร่วมจัดการบนบริบทเงื่อนไขทางนิเวศ วัฒนธรรม สังคม การเมือง และเศรษฐกิจที่หลากหลาย เพื่อเป้าหมายความเป็นธรรมและการใช้ทรัพยากรอย่างยั่งยืน

ประมวลผลข้อเสนอจากงานศึกษา
นอกเหนือจากงานศึกษาทางด้านเศรษฐศาสตร์เสรีนิยม ที่ไม่ได้ให้น้ำหนักกับการกระจายการถือครองที่ดินเพื่อความเป็นธรรม งานศึกษาส่วนใหญ่ทั้งในสายเศรษฐศาสตร์ มานุษยวิทยาของนักวิชาการ ตลอดจนงานศึกษาของขบวนการประชาชนเอง ก็ได้ให้ข้อสรุปตรงกันทั้งในส่วนการวิเคราะห์ปัญหา และการนำเสนอทางนโยบายดังต่อไปนี้

-4-
ข้อเสนอแนะทางยุทธศาสตร์ และงานศึกษาวิจัย

1. ยุทธศาสตร์การเคลื่อนไหวภาคประชาชน
ขบวนการต่อสู้เรื่องที่ดินของชาวไร่ชาวนามีมายาวนาน ก่อนหน้าสหพันธ์ชาวนาชาวไร่แห่งประเทศไทยในปี 2517 ที่สามารถผลักดันกฎหมายควบคุมค่าเช่านา และกฎหมายปฏิรูปที่ดินภาคเกษตรกรรมได้สำเร็จ แต่ก็ไม่มีผลในทางปฏิบัติมากนัก เพราะติดขัดที่โครงสร้างทางการเมืองและกลุ่มชนชั้นนำทางเศรษฐกิจที่กุมอำนาจทางนโยบาย ภายหลังจากนั้นแม้กระบวนการชาวนาจะเงียบหายไป แต่ปัญหาที่ดินก็ยังเรื้อรังมาตลอด และได้เป็นแกนกลางของปัญหาอื่นๆ เช่น ปัญหาป่าไม้ ปัญหาความยากจน ปัญหาสิ่งแวดล้อม ปัญหาสังคม

ขบวนการต่อสู้ภาคประชาชนเรื่องปัญหาที่ดินถูกหยิบยกขึ้นมาอีกครั้ง ตั้งแต่การเคลื่อนไหวชาวบ้านอีสานต่อต้าน คจก. การต่อสู้ของชาวสลัมในเรื่องที่อยู่อาศัย การเรียกร้องของสมัชชาคนจน และกรณีล่าสุดที่ชาวบ้านลำพูน ได้พากันบุกยึดพื้นที่ดินเอกชน ซึ่งเคยเป็นที่ของชุมชนมาก่อน ทั้งที่เป็นที่ออกเอกสารสิทธิ์โดยมิชอบ และที่ดินรกร้างว่างเปล่า อันเป็นการเผยปัญหาที่ดินที่สั่งสมมานาน ซึ่งไม่เฉพาะที่ลำพูนและภาคเหนือเท่านั้น แต่ปัญหาดังกล่าวเกิดขึ้นทุกภาค เช่น ภาคกลาง และภาคใต้ ซึ่งทำให้ปัญหาที่ดินซับซ้อนขึ้น ก่อเป็นความขัดแย้งระหว่างรัฐ ทุน ชาวบ้าน

ขบวนการประชาชนที่ต่อสู้เรียกร้องให้รัฐกระจายการถือครองที่ดิน และการปฏิรูปการใช้ที่ดิน และการคุ้มครองพื้นที่เกษตรกรรม ได้แก่ สหพันธ์เกษตรกรภาคเหนือ (สกน.) สมัชชาชาวนาชาวไร่ป่าไม้ที่ดินทำกินอีสาน (สดท.) สมัชชาคนจน เครือข่ายทรัพยากรในส่วนกลาง และภาคใต้ สมัชชาประชาชนเพื่อสิ่งแวดล้อมภาคตะวันออก ตลอดจนเครือข่ายสลัม 4 ภาคที่ก่อรูปเป็น "เครือข่ายที่ดิน" ตั้งแต่ปี 2543

ยุทธศาสตร์การเคลื่อนไหวในระดับพื้นที่เป็นไปตามสภาพปัญหา เช่น ภาคเหนือ การบุกยึดที่ดินของชาวบ้านลำพูน นำมาสู่การรื้อระบบการออกเอกสารสิทธิ์โดยมิชอบ และปัญหาที่ดิน NPL. ขณะที่ภาคอีสานต่อสู้กับปัญหาที่ดินในเขตป่า และที่ดินสาธารณะ. ในภาคตะวันออกเคลื่อนไหวให้มีการวางผังเมืองโดยชุมชน. ขณะที่ภาคตะวันตก ปัญหาที่ดินของรัฐทั้งที่ป่า ที่ดินทหารทับที่ชาวบ้าน นำมาสู่การเคลื่อนไหวให้จัดสรรที่ดินของรัฐให้ประชาชน. ในภาคใต้ปัญหาธุรกิจท่องเที่ยวจากทุนต่างชาติเข้ายึดครองพื้นที่ประชาชน เช่น ภูเก็ต ตรัง ทำให้ชาวบ้านเคลื่อนไหวต่อสู้เรียกร้องให้รัฐปกป้องที่ดินของประชาชน

ทั้งหมดได้ร้อยเรียงเป็นเป้าหมายรวมที่ชูการกระจายการถือครองที่ดินที่เป็นธรรม การแก้ไขปัญหาเฉพาะด้านให้ชาวบ้านมีที่ดิน การเปิดโปงให้ตรวจสอบปัญหาที่ดินของรัฐและเอกชน หากจะจำแนกยุทธศาสตร์เป็นด้านๆ อาจประมวลได้ดังนี้

จาก 4 ยุทธศาสตร์ดังกล่าว เครือข่ายประชาชนต่อสู้ปัญหาที่ดิน ควรจะต้องจัดวางยุทธศาสตร์แต่ละด้านอย่างลงตัว ลำพังการบุกยึดที่ดินของชาวบ้านไม่เพียงพอ และอาจนำไปสู่ความรุนแรงทางโครงสร้างได้ง่าย จำต้องมีมาตรการเชิงซ้อน เพื่อสร้างทางเลือกหลายๆ แบบที่ใช้กับสถานการณ์ที่แตกต่างกัน เช่น

มาตรการแบ่งปันผลประโยชน์ร่วมกับเจ้าของที่ดิน ภายหลังการบุกยึดที่ดิน เพื่อป้องกันการต่อต้านอย่างรุนแรงจากเจ้าของที่ดินและรัฐ ดังที่ขบวนการสลัมสามารถผลักดันให้เกิดความสำเร็จได้ระดับหนึ่ง สอดผสานกับการอธิบายทางวิชาการและการสื่อสารกับสังคมให้เข้าใจรับสิทธิของประชาชนและเชื่อมโยงกับปัญหาทางโครงสร้าง เพราะหากเชื่อมโยงไม่ได้หรือไม่สำเร็จอาจจะทำให้สังคมที่สมาทานระบบทุน กรรมสิทธิปัจเจก และการลงทุนต่างชาติต่อต้านจนทำให้ขบวนการเคลื่อนไหวเพื่อปฏิรูปที่ดินประสบปัญหา

การใช้มาตรการเปิดโปงข้อมูลการผูกขาดที่ดิน การกระจุกตัวที่ดิน โดยร่วมดำเนินการกับนักวิชาการ จะทำให้สังคมสนับสนุนมากขึ้น พร้อมกับข้อเสนอทางนโยบาย กฎหมายเรื่องภาษีอัตราก้าวหน้า ก็เป็นสิ่งที่สังคมไม่ปฏิเสธ เมื่อสามารถเคลื่อนไหวให้มีกฎหมายภาษีอัตราก้าวหน้าจนทำให้ที่ดินมีราคาถูกได้ระดับหนึ่ง ซึ่งจะเอื้อประโยชน์แก่คนชั้นกลางด้วย ก็จะเป็นการง่ายขึ้นกับการที่รัฐสามารถเวนคืน ซื้อที่ดินจากเอกชนเพื่อจัดสรรที่ดินให้แก่คนไร้ที่ดินทำกินที่อยู่อาศัยทั้งในเมืองและชนบทได้

2. งานศึกษาวิจัยในขั้นต่อไป
งานศึกษาวิจัยด้านต่างๆ ที่กล่าวมาแล้วได้ข้อสรุปที่ชัดเจนว่า ที่มาปัญหาการสูญเสียที่ดินของชาวนาเป็นอย่างไร และสาเหตุของการกระจุกตัวที่ดินได้ก่อผลกระทบทางเศรษฐกิจ สังคมอย่างไร ตลอดจนมีข้อเสนอทางนโยบาย กฎหมาย โครงสร้างอะไรบ้างที่จะนำไปสู่การกระจายการถือครองที่ดินในบริบทสังคมปัจจุบัน แต่สิ่งที่ยังขาดและน่าจะเป็นประโยชน์ต่อขบวนการเคลื่อนไหวเพื่อการกระจายการถือครองที่ดินคือ

การวิจัยบางด้านอาจจะเป็นการวิจัยในเชิงยุทธศาสตร์เพื่อรณรงค์ต่อสังคม เช่น ระบบอำนาจการรวมศูนย์ที่ดิน การวิจัยบางด้านอาจจะเป็นการวิจัยเชิงปฏิบัติการ เช่น ขบวนการเคลื่อนไหวทางสังคม ระบบการจัดการที่ดินร่วมของชุมชน และการสร้างระบบจัดการร่วมของแต่ละฝ่าย ซึ่งขณะนี้ก็ได้มีความพยายามของเครือข่ายที่ดินแต่ละภาคร่วมกับมูลนิธิสถาบันที่ดิน ที่กำลังศึกษาระบบการจัดการที่ดินของชุมชนต่อเนื่องจากการศึกษาการถือครองและการใช้ประโยชน์ที่ดิน

กระบวนการวิจัยก็เป็นหนึ่งในยุทธศาสตร์การเคลื่อนไหวที่ภาคประชาชนควรดำเนินการ อันจะทำให้มีพลังต่อการผลักดันทางนโยบาย และการสร้างวาทกรรม ขยายพื้นที่ทางสังคมให้แก่ภาคประชาชนยิ่งขึ้น

 

 

ไปหน้าแรกของมหาวิทยาลัยเที่ยงคืน I สมัครสมาชิก I สารบัญเนื้อหา I webboard