The Midnight Webpage 10

ข้อคิดจากญี่ปุ่น
ปฏิรูปกฎหมาย เอาชนะความยากจน
พิเชษฐ เมาลานนท์
คณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยนีกาตะ, ประเทศญี่ปุ่น
(บทความนี้ยาวประมาณ 11 หน้ากระดาษ A4)

หมายเหตุ : เว็ปเพจนี้ เป็นการรวบรวมบทความ 2 เรื่อง เกี่ยวกับ"การปฏิรูปกฎหมาย เพื่อเอาชนะความยากจน"ประกอบด้วย
1. ปฏิรูปกฎหมาย เอาชนะความยากจน ข้อเสนอเลี่ยงสร้าง "ทุนใหม่" เน้นใช้ "ทุนเดิม"
2. ชาติต่าง ๆ ในโลกเขียนกฎหมายแก้ความยากจนกันอย่างไร

(บทความเหล่านี้ ได้รับจาก อาจารย์พิเชษฐ เมาลานนท์ )

บทความเรื่องที่หนึ่ง
"ปฏิรูปกฎหมาย เอาชนะความยากจน
ข้อเสนอเลี่ยงสร้าง "ทุนใหม่" เน้นใช้ "ทุนเดิม"

ด้วยผู้อ่านคงไม่เคยได้ยินชื่อผมมาก่อน ในประการแรก จึงใคร่ขอท้าวความแนะนำตัวเพียงรวบรัด กับชี้แจงแนวทางในการเขียนบทความ ดังต่อไปนี้
ผมเป็นคนไทยที่ไปมีอาชีพสอนกฎหมายในญี่ปุ่น มา ๓ ปีครึ่ง ที่มหาวิทยาลัยกิวชิว และมหาวิทยาลัยโกเบ ส่วนเมษาฯนี้จะไปสอนอีก ๓ ปีที่มหาวิทยาลัยนีกาตะ ค่อนไปทางเหนือของเกาะญี่ปุ่น อากาศค่อนข้างหนาวเย็น เพราะติดทะเลญี่ปุ่น จึงเป็นจุดปะทะโดยตรง ของลมหนาวที่มักกระหน่ำซัดพัดจากจีนและรัสเซีย ลงมาสู่หมู่เกาะญี่ปุ่น

เมื่อ ๓๐ ปีที่แล้ว ผมเริ่มไปเรียนกฎหมายธุรกิจที่ญี่ปุ่น พอดีเกิดเหตุ ๑๔ ตุลาฯที่เมืองไทย ความสนใจจึงมุ่งไปในเรื่อง "กฎหมายกับสังคม" แล้วกลับมาสอนกฎหมายธุรกิจที่ธรรมศาสตร์ ก่อนออกไปยึดอาชีพเป็นที่ปรึกษากฎหมาย ให้กับธุรกิจไทย-ญี่ปุ่น อยู่ทั้งหมด ๑๖ ปี แม้กระนั้น ก็ยังคงสอนพิเศษในแนววิชา "กฎหมายกับสังคม" ตามมหาวิทยาลัยเอกชน เสมอมา

เมื่อ ๕ ปีที่ผ่านมา ผมเริ่มไปยึดอาชีพสอนหนังสือที่ญี่ปุ่น คณะนิติศาสตร์ญี่ปุ่น ได้มอบหมายให้ผมสอนในวิชาที่มีชื่อว่า "กฎหมายกับการพัฒนา" อันไม่ใช่วิชากฎหมายแท้ๆ แต่กระเดียดไปในทางสังคมศาสตร์ เพราะไม่ได้สอนตัวบทกฎหมาย ดังที่เรารู้กันอยู่ในเมืองไทย แต่เป็นวิชาที่มุ่งตั้งคำถามและพยายามหาคำตอบว่า มนุษย์จะใช้กฎหมายแก้ปัญหาสังคม (โดยเฉพาะความยากจนในโลกที่สาม) ได้หรือไม่ และจะแก้ได้อย่างไร

เหตุนี้ ต่อแต่นี้ไป ผมจึงปรารถนาจะร่วมคิดกับพี่น้องคนไทยในปัญหา "ปฏิรูปกฎหมาย เอาชนะความยากจน" โดยพยายามจะใช้บทเรียนจากญี่ปุ่นมานำเสนอ แม้จุดยืนของผมในเรื่องนี้ จะมีอยู่ว่า "ญี่ปุ่น ไม่ได้เหนือกว่าไทย ไปเสียทุกด้าน"

คนไทยสมัยนี้ มักกล่าวขวัญถึงญี่ปุ่นในแต่แง่เด่น ย้อนกลับเทียบไทยในแต่แง่ด้อย แต่ขณะที่ผมเป็นคนไทยอาศัยใช้ชีวิตในญี่ปุ่น กลับตระหนักดีว่า ไทยยังมีดีอีกมากมาย อันหาไม่ได้บนเกาะญี่ปุ่น การมองญี่ปุ่นว่าดีอย่างนั้น ดีอย่างนี้ แต่ไม่มีจุดด้อย จึงไม่ใช่ญี่ปุ่นในความจริง ไทยจะแสวงหา "บทเรียน" จากญี่ปุ่นได้ดีขึ้น ถ้าจะเริ่มวิจัยและเรียนรู้ญี่ปุ่นทั้ง ๒ ด้าน แล้วใช้ญี่ปุ่น (ทั้งในจุดเด่น เช่นเดียวกับจุดด้อย) เป็น "กระจกส่อง" ย้อนมองดูไทย

ผมตั้งใจว่าจะเขียนบทความ ในแนวทางเช่นนี้ ถึงพี่น้องคนไทยเป็นครั้งคราว เพราะในปีนี้ ทั้งนายกฯทักษิณก็กำลังมุ่งมั่นปฏิรูปกฎหมายตามนโยบายแปลงสินทรัพย์เป็นทุน สู้กับ "สงครามความยากจน" ส่วนอาจารย์ประเวศ วะสี ก็กำลังเป็นผู้นำการจัดเวทีนโยบายสาธารณะ "ปฏิรูปกฎหมาย เอาชนะความยากจน" อย่างแข็งขัน อยู่ในขณะนี้เช่นกัน

ในเวทีอภิปรายปัญหากฎหมาย ไม่ว่าจะครั้งใดๆ อาจารย์ประเวศท่านมักพูดเสมอว่า ท่านสนใจเรื่องธรรมะ กระนั้น ท่านก็อดตั้งคำถามไม่ได้ว่า "ไทยเป็นเมืองพุทธ แต่เหตุใดสังคมจึงทรุดลง" ท่านรู้สึกธรรมะไม่มีพลัง เพราะใช้หลักการเดียว คือ ใช้หลักธรรมะเป็นตัวตั้งตัวเดียว โดยไม่ร่วมเอาสังคมเป็นตัวตั้ง หลักธรรมะยังเหมือนเดิม แม้ว่าสังคมเปลี่ยนไปเยอะ คนไทยจึงไม่อาจเอาหลักธรรมะมาใช้ ได้เหมาะสม เพื่อแก้ปัญหาสังคมเรา

เมื่อเห็นว่า เป็นการยากที่จะใช้หลักธรรมะ เข้ามาแก้ปัญหาสังคม (เช่น ปัญหาการแย่งชิงทรัพยากร และปัญหาความยากจน) อาจารย์ประเวศ ท่านจึงฝากความหวังไว้กับ กฎหมาย" ซึ่งทำให้ท่านเข้าร่วมเป็นพลังสำคัญในการผลักดันให้มีการปฎิรูปการเมือง ด้วยการออกรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ ดังที่ทราบกันอยู่

กระนั้น อาจารย์ประเวศก็เตือนว่า หลักนิติศาสตร์ ต้องไม่เดินทางผิด คือต้องไม่ใช้หลักนิติศาสตร์ เพียงหลักเดียว แต่ต้องคำนึงถึงสังคมพลวัตร ที่ปรับเปลี่ยนไปอยู่เนืองๆ กฎหมายต้องคำนึงว่า สังคมเปลี่ยนแปลงไปแล้วอย่างไร มีอะไรเกิดขึ้นใหม่ แล้วต้องคิดว่า ต้องเลิกอะไรในกฎหมาย และต้องบัญญัติอะไรขึ้นมาใหม่ในกฎหมาย

อาจารย์ประเวศ ท่านพูดชัดเจนมาหลายครั้งหลายหน ในความเห็นของท่านที่ว่า ศาสนาไม่มีพลังพอที่จะใช้รากฐานทางศีลธรรมมาแก้ปัญหาในทางสังคม ท่านจึงหันมาหวังพึ่งนักกฎหมาย ว่านักกฎหมายจะมีทางไหมที่จะ"ปฏิรูปกฎหมาย" มาใช้แก้ปัญหาสังคมชนบท ปัญหาการแย่งชิงทรัพยากร และปัญหาความยากจนในเมืองไทย ฯลฯ

และก็คงจะเพราะความคิดเช่นนี้นี่เอง เมื่อวันที่๑๔ มีนาคมที่ผ่านมา อาจารย์ประเวศ ท่านจึงเป็นผู้นำในการจัดเวทีนโยบายสาธารณะเพื่อเอาชนะความยากจน ครั้งที่ ๒ ภายใต้หัวข้อ "การปฏิรูปกฎหมาย เพื่อแก้ปัญหาความยากจน"

เป้าหมายของบทความนี้ คือการชี้ว่า "กฎหมาย" ไม่ใช่คำสั่งและเครื่องมือของรัฐ ตามแนวคิดสำนัก John Austin (1790-1859) แต่เป็น "ทรัพยากร" ร่วมกันของชนชาติ เพื่อใช้เป็นเครื่องมือเสริมสร้างความผาสุก ด้วยการจัดสรรผลประโยชน์อันขัดแย้ง ให้ลงตัวโดยชอบด้วยเหตุผล

แนวคิด "กฎหมายเป็นทรัพยากร" นี้ ฝรั่งเรียกว่า "Law as Resource" (ต่างกับ Legal Resources ที่หมายถึง "แหล่งข้อมูลกฎหมาย") ซึ่ง Richard Posner ผู้พิพากษาศาลอุทธรณ์อเมริกัน ให้ความหมายไว้ว่า "… law is an instrument for promoting social welfare and so seeks to strike a sensible balance between competing interests."
(โฮมเพจของ University of Sussex, UK มีข้อเขียนดีในหัวข้อนี้)
จากแนวคิดนี้ ถ้าจะกล่าวว่า "กฎหมาย" คือ "ทุนในทางสังคม" หรือ Social Capital ชนิดหนึ่ง คงไม่ผิด

นี่คือคำว่า "กฎหมาย" ในความหมายกว้าง ซึ่งครอบคลุมไม่แต่เพียงกฎหมายลายลักษณ์อักษรของทางการเท่านั้น แต่ยังรวมถึงองค์กร "กลไก" ที่เป็นองคาพยพทั้งหมดของระบบกฎหมาย ในการออก-ใช้-และตีความ ตลอดไปจนถึงกฎหมายจารีตประเพณีในท้องถิ่น ด้วย

จากความหมายนี้ เราจะตระหนักว่า ทุกสังคมมักจะมีกฎหมายเป็น"ทุนเดิม"อยู่มากแล้ว จึงอาจนำมาใช้ในการแก้ปัญหาความยากจนได้ ถ้ารู้จักใช้ประโยชน์จากมันให้เต็มที่ โดยไม่จำต้องลำบากยากเย็น เข็นกฎหมายใหม่ ออกมาให้รุงรังอีก

ผมขอเรียกว่า ไม่ต้องเน้นการสร้าง "ทุนใหม่" เพราะยังใช้ "ทุนเดิม" ได้อีกมาก

บทความนี้จึงต้องการนำเสนอ ต่อพี่น้องคนไทยว่า เป็นไปได้ไหม ที่เราจะเลี่ยงสร้าง "ทุนใหม่" แต่เน้นใช้ "ทุนเดิม" โดยเฉพาะการใช้ประโยชน์จากรัฐธรรมนูญ 2540 ให้เต็มที่ เพราะนั่นคือ "ทุนเดิม" สำคัญ ในฐานะเป็นเครื่องมือเอาชนะความยากจน เพียงแต่ไทยยังใช้ประโยชน์จากรัฐธรรมนูญ น้อยไปเท่านั้นเอง

เมื่อผู้อ่านได้รับทราบ "ฐานคิด" ของบทความนี้แล้ว ผมจะขอขยายความต่อไปนิดหน่อย เท่าที่พอมีเนื้อที่ในครั้งนี้

ผมขอเริ่มตั้งข้อสังเกตว่า เมื่อใดก็ตามที่เราพูดถึง "การปฏิรูปกฎหมาย" เรามักจะหมายถึงแต่เฉพาะ "กฎหมาย" ที่เขียนไว้เป็นลายลักษณ์อักษรเท่านั้น โดยลืมคิดไปว่า กฎเกณฑ์ที่ใช้เป็นหลักยึดโยงมนุษย์อยู่ในสังคม มีอยู่ยิ่งกว่ากฎหมายลายลักษณ์อักษรมากมาย กฎเกณฑ์เหล่านี้อาจแบ่งได้เป็น ๒ ส่วนใหญ่ๆ คือ กฎหมายตามลายลักษณ์ฯ (ที่ออกจากส่วนกลาง) และกฎหมายตามจารีตฯ (ที่ใช้กันอยู่จริงในแต่ละท้องถิ่น)

กฎหมายจารีตฯ ที่ว่านี้ ภาษาวิชาการเรียกว่าเป็น "Living Law" (แปลไทยได้ว่า "กฎหมายมีชีวิต" หรือ "กฎหมายในชีวิตจริง")

ข้อเท็จจริงเช่นนี้ จึงนำมาสู่คำถามข้อแรกที่ว่า เมื่อเราคิดจะปฏิรูป "กฎหมาย" เพื่อเอาชนะความยากจนนั้น เราจะปฏิรูปกฎหมายลายลักษณ์ฯเท่านั้น โดยไม่ต้องคำนึงถึงกฎหมายจารีตฯเลยหรือ เพราะอะไร แต่ถ้าต้องแล้ว ควรต้องคำนึงถึงเช่นไรบ้าง ในเมื่อนายกฯทักษิณท่านมุ่งมั่นจะทำให้คนไทย "หมดจน" ใน ๖ ปีข้างหน้า คุณทักษิณควรจะแก้กฎหมายลายลักษณ์ฯ โดยควรคำนึงถึงกฎหมายจารีตฯบ้างหรือไม่ เพียงใด นี่เป็นปัญหาที่ควรพิจารณา เพราะส่วนใหญ่ ความยากจนยังอยู่ในชนบท ที่วิถีชีวิตของชาวบ้าน ยังอยู่กับกฎหมายจารีตฯ ยิ่งกว่ากฎหมายลายลักษณ์ฯ

นอกจาก "Living Law" (กฎหมายในชีวิตจริง) ตามจารีตฯในท้องถิ่นชนบทแล้ว เมื่อหันไปพิจารณา "กฎหมายรัฐ" ที่ออกจากส่วนกลางบ้าง เราก็จะพบว่า ภาษาวิชาการเรียกว่าเป็น "Positive Law" ซึ่งอาจแปลเป็นไทยได้ว่าเป็น "กฎหมายคนลิขิต" คือ เป็นกฎหมายที่คนคิด-เขียน และสร้างขึ้นมาเอง ไม่ใช่กฎหมายที่ค่อยๆเกิดขึ้นเอง ตามจารีตประเพณีในท้องถิ่น

เวลาที่เราพูดกันว่า เราต้องปฏิรูป "กฎหมาย" เพื่อเอาชนะความยากจน เราก็มักจะหมายถึงการปฏิรูป "กฎหมายรัฐ" หรือ "Positive Law" เช่นว่านี้

ปัญหามีอยู่ว่า เมื่อคิดจะปฏิรูป "กฎหมาย" (คือ กฎหมายรัฐ) เราก็มักจะคิดถึงแต่กฎหมาย "ตัวบท" ที่เขียนเป็นอักษร โดยลืมคิดไปว่า "ระบบกฎหมาย" ไม่ได้มีเฉพาะตัวบท แต่ยังมี "กลไก" ประกอบอีกมากมาย เสมือนเป็นอวัยวะส่วนต่างๆ ที่จะทำให้ระบบกฎหมายเคลื่อนไหวได้ คือมี "องคาพยพ" ครบทั้งร่าง ครบทั้งกระบวนการ (Legal Process) เปรียบเสมือนร่างกายมนุษย์ ที่จะมีแต่สมองหรือหัวใจไม่ได้ ต้องมีอวัยวะส่วนอื่นๆ ประกอบขึ้นมาเป็น "องคาพยพ" ให้ครบร่าง จึงจะเคลื่อนไหวและใส่เกียร์ทำกิจกรรมได้

ตำราทั่วไปเรียก "องคาพยพ" นี้ว่า "กระบวนการยุติธรรม" (Justice Administration) อันมีตั้งแต่ สภานิติบัญญัติ, ข้าราชการ, ตำรวจ, อัยการ, ทนายความ, ศาล, และราชทัณฑ์ (ขณะที่ความคิดบางสำนัก ยังรวมถึง "ประชาชน" ด้วย)

สังคมวิทยากฎหมาย (Sociological Jurisprudence) เป็นวิชาว่าด้วยการจะประเมินบทบาทของกฎหมายในสังคม วิชานี้มีหลักสำคัญอยู่ว่า การพิจารณาแต่ตัวบทกฎหมาย จะไม่ทำให้เราวัดได้ว่า "กฎหมาย" มีบทบาทเช่นไรในสังคม แต่จะต้องพิจารณาบทบาทของ "องคาพยพ" ทั้งหมดของ Legal Process ประกอบกัน เช่น ถ้าต้องการดูว่า "กฎหมาย" มีบทบาทเช่นไรในเรื่องการจัดระเบียบการจราจร การป้องกันปราบปรามโสเภณีเด็ก หรือเอาชนะความยากจน เราก็จะต้องพิจารณาทั้งบทบาทของตัวบทกฎหมาย พร้อมทั้งบทบาทของสภานิติบัญญัติ, ข้าราชการ, ตำรวจ, อัยการ, ทนายความ, ศาล, และราชทัณฑ์ ประกอบกันด้วย

David Allan นักนิติศาสตร์ออสเตรเลียกับคณะ (Allan et al., Law and Development Finance in Asia, 1974: 3-4) เคยวิจัยเปรียบเทียบกฎหมายหลายชาติในเอเซีย ว่ามีบทบาทเป็นปัจจัยในการก่อให้เกิดการพัฒนาในทางเศรษฐกิจ มากน้อยกว่ากันเพียงใด

คณะวิจัยนี้ค้นพบว่า ถ้าเปรียบเทียบเพียงตัวบทกฎหมาย เราย่อมไม่อาจระบุอะไรได้มากนัก เพราะตัวบทกฎหมายของชาติผู้นำทางเศรษฐกิจในเอเซีย (เช่นญี่ปุ่น และออสเตรเลีย) ยังล้าหลังกว่ากฎหมายในอีกหลายชาติที่จัดว่ายัง "กำลังพัฒนา"

ผลของงานวิจัยเช่นนี้ ชี้ให้เห็นว่า แม้ตัวบทกฎหมายจะล้าหลัง แต่ถ้าระบบกลไกในกระบวนการยุติธรรมทำงานอย่างมีประสิทธิภาพ และมีจิตสำนึกแห่งความเป็นธรรมแล้ว กฎหมายที่ล้าหลังก็ไม่อาจขวางกั้นการพัฒนาที่ก้าวหน้าและเป็นธรรมของสังคมได้

แต่ในทางตรงกันข้าม แม้กฎหมายที่ทันสมัยจะก่อให้เกิดความสะดวกแก่ผู้ใช้ แต่นั่นก็ใช่ว่า กฎหมายอันทันสมัยจะนำมาซึ่งการพัฒนา และช่วยแก้ปัญหาในสังคมได้เสมอไป ถ้ากระบวนการยุติธรรม "ไม่ทำงาน" คือ ไม่สุดจิตสุดใจ เข้าแก้ปัญหาสังคม ร่วมกับคนทั่วไปนั่นเอง

"กลไก" ที่ว่านี้ Steven Vago ผู้แต่งตำรา "กฎหมายกับสังคม" ที่คนนิยมสูง (Vago, Law and Society, 1997: 99) เรียกว่า "The Social Organization of Law" (กลไกในทางสังคมของกฎหมาย) ในขณะที่ David Allan (1974: 3) เรียกว่า "Legal Infrastructure and Legal Services" (โครงสร้างพื้นฐานของกฎหมาย และงานบริการทางกฎหมาย) ซึ่งหมายถึงโครงสร้างกลไก ทั้งในภาครัฐและภาคเอกชน อันได้แก่ที่ปรึกษากฎหมายทนายความแก่เอกชนด้วย

ผลงานวิจัยในทางสังคมวิทยากฎหมายของ David Allan มีความหมายเช่นไรต่อไทยบ้าง

งานวิจัยนี้นำไปสู่คำถามข้อสองที่ว่า ในเมื่อไทยคิดจะปฏิรูป "กฎหมาย" เพื่อเอาชนะความยากจน อยู่ในขณะนี้ ไทยจะปฏิรูปตัวบทกฎหมายเท่านั้น โดยไม่ควรต้องปฏิรูป "องคาพยพ" ส่วนอื่นๆเลยหรืออย่างไร เพราะอะไร แต่ถ้าควรแล้ว ควรจะต้องคำนึงถึงการปฏิรูปในส่วนใด กล่าวคือ "กลไก" ส่วนใดเป็นอุปสรรคในการเอาชนะความยากจนบ้าง (สภานิติบัญญัติ, ข้าราชการ, ตำรวจ, อัยการ, ทนายความ, ศาล, หรือราชทัณฑ์) และคนไทยควรช่วยกันวิจัยเพื่อเรียกร้องให้มี "ปฏิรูป" หน่วยงานเหล่านี้อย่างไรบ้าง

"ระบบกฎหมาย" ไม่ใช่ตัวบทกฎหมายโดดๆ แต่ยังมี "กลไก" ประกอบเป็นองคาพยพจึงครบร่าง สิ่งที่เป็นอุปสรรคในการเอาชนะความยากจน จึงอาจหมายถึง "ตัวบทกฎหมาย" เป็นอุปสรรค มากเท่าๆกับ "กลไก" เป็นอุปสรรค ก็ได้ไม่ใช่หรือ

การปฏิรูป "กฎหมาย" เอาชนะความยากจน จะไม่คำนึงถึงการปฏิรูป "กลไก" เหล่านี้ เสียเลยหรือกระไร

ในประการสุดท้าย นอกจาก "กลไก" ของกฎหมายแล้ว ผมขอเสนอว่า "การปฏิรูปกฎหมาย เพื่อเอาชนะความยากจน" ยังควรคำนึงถึงกลุ่มกฎหมายที่สร้างความโปร่งใสของฝ่ายรัฐ ในฐานะเป็นกฎหมาย "ยุทธศาสตร์" ของเราด้วย เพราะราชการมีบทบาทสำคัญ ทั้งในการยกระดับหรือทำลายคุณภาพชีวิตของชาวบ้าน ซึ่งมักเกี่ยวพันโดยตรงกับปัญหาความยากจนในประเทศ ประชาชนจึงจำต้องมีโอกาสร่วมรับรู้ข้อมูลที่โปร่งใสของทางการ

ไทยตรากฎหมายข้อมูลข่าวสารฯมาเมื่อปี ๑๙๙๗ ส่วนญี่ปุ่นออกกฎหมายนี้เมื่อปี ๑๙๙๙ ทีมวิจัยของผมพบว่า คำขอเปิดเผยข้อมูลในเมืองไทยส่วนใหญ่ (ราว ๙๐ %) เป็นการขอข้อมูลในเรื่องส่วนตัว เช่น เหตุใดบุตรของตนจึงสอบเอนทรานซ์ไม่ติด ในขณะที่คำขอข้อมูลส่วนใหญ่ในญี่ปุ่น (ราว ๙๐ % เช่นกัน) กลับเป็นการขอข้อมูลในเรื่องส่วนรวม เช่น เหตุใดข้าราชการจึงมีงบประมาณเลี้ยงดูปูเสื่อเป็นจำนวนมาก และเหตุใดฝ่ายการเมืองและฝ่ายราชการจึงร่วมกันอนุมัติการสร้างเขื่อนโดยง่าย เป็นต้น

ผลการวิจัยในเบื้องต้นนี้ บ่งชี้ว่า คนไทยเรายังใช้ประโยชน์จากกฎหมายข้อมูลข่าวสารฯ ในการแก้ปัญหาส่วนรวมน้อยมาก โดยเฉพาะอย่างยิ่งในเรื่องของการคอรัปชั่น และความคิดในการทุ่มการ "พัฒนา" ไปในด้านวัตถุ โดยละเลยปัญหาความยากจนของชาวบ้าน

เรามีกฎหมายข้อมูลข่าวสารฯเป็น "ทุนเดิม" ในการเอาชนะความยากจนอยู่แล้ว แต่พวกเราก็ใช้ประโยชน์จากกฎหมายนี้น้อยมาก และกลับจะมาคิดแต่สร้างกฎหมายใหม่ขึ้นมาอีก

กล่าวโดยสรุป บทความครั้งนี้ ทำหน้าที่สำรวจในเบื้องต้นว่า การที่ไทยมุ่งมั่นตั้งใจจะ "ปฏิรูปกฎหมาย เอาชนะความยากจน" อยู่ในขณะนี้ มีข้อพิจารณาทางสังคมวิทยากฎหมาย อย่างไรบ้าง และขอเปิดเป็น "กรอบประเด็นทั่วไป" ไว้ก่อนดังนี้ ส่วนรายละเอียดจะลำเลียงขยายความ เป็นตอนๆต่อไป

- การใช้กฎหมายเป็นเครื่องมือเอาชนะความยากจน ควรเริ่มต้นด้วย Paradigm Shift จากคำสอนที่ว่า "กฎหมาย" คือคำสั่งและเครื่องมือของรัฐ มาสู่จิตสำนึกใหม่ว่า กฎหมายคือ "ทรัพยากร" ร่วมกันของชนชาติ (Law as Resource)

- ความคิดที่ว่า ถ้าจะปฏิรูป "กฎหมาย" ก็ต้องเขียนตัวบทกฎหมายขึ้นมาใหม่ อาจไม่ใช่ยุทธศาสตร์ที่ดีเสมอไป เพราะกระบวนการทางนิติบัญญัติ ทั้งกินแรง กินเวลา เปลืองค่าโสหุ้ย และยังไม่แน่นอนว่าจะออกเป็นกฎหมายได้โดยง่าย เพราะต้องไปผูกอยู่กับฝ่ายการเมือง (อันเป็นเรื่องของผลประโยชน์ เป็นธรรมดา) การเขียนกฎหมายใหม่จึงควรใช้ ในกรณีจำเป็นและมี "Innovation" ชั้นหนึ่ง จริงๆเท่านั้น (นี่คือ "ทุนใหม่" ที่สร้างยาก)

- การแก้ไขกฎหมายเดิม แม้จะง่ายกว่าการออกกฎหมายใหม่ แต่ก็ใช่ว่าจะง่ายเสมอไป ดังนั้น ถ้าเลี่ยงได้ก็ควรใช้ประโยชน์จากกฎหมายที่มีอยู่แล้วให้เต็มที่ จะดีกว่ามาก เพราะนี่คือ "ทุนเดิม" ที่เรามีอยู่แล้ว (นี่คือ "ทุนใหม่" ที่สร้างยากเช่นกัน)

- เมื่อพูดถึงการปฏิรูป "กฎหมาย" เราควรคิดด้วยว่า จะใช้ประโยชน์จาก "กฎหมายจารีตฯ" อย่างไรได้บ้าง เพราะนี่คือ "ทุนเดิม" ที่เรามีอยู่แล้ว อีกข้อหนึ่ง จึงไม่ควรหวังพึ่งแต่ "กฎหมายรัฐ" เพียงอย่างเดียว

- การปฏิรูป "กฎหมาย" เอาชนะความยากจน ควรให้ความสำคัญต่อการปฏิรูป "กลไก" ของกฎหมายด้วย เพราะนี่คือ "ทุนเดิม" ที่เรามีอยู่แล้ว แต่มักไม่คิดนำมา "ปัดฝุ่น" ใช้ประโยชน์ให้เต็มที่

- การ "ปฏิรูปกฎหมาย เอาชนะความยากจน" คงไม่สำเร็จได้จริงจัง ถ้าประชาชนไม่เรียกร้องข้อมูลอันโปร่งใสจากฝ่ายการเมือง ซึ่งเรื่องนี้กฎหมายข้อมูลข่าวสารฯ ก็คือ "ทุนเดิม" ที่เรามีอยู่แล้ว แต่ยังไม่ใช้ประโยชน์กันให้เต็มที่ เช่นกัน

บทความเรื่องที่สอง
"ชาติต่าง ๆ ในโลกเขียนกฎหมายแก้ความยากจนกันอย่างไร"
แหล่งข้อมูล: International Center for Law in Development (ICLD) United Nation Plaza, New York

ICLD เป็นองค์กรระหว่างประเทศ บริหารงานโดยนักกฎหมายโลกที่สาม เพื่อประสานงานเครือข่ายองค์กรทั่วโลก ในการทำงานวิจัยและเคลื่อนไหวในด้าน การใช้กฎหมายภายในบริบทการพัฒนาโลกที่สาม ให้เอื้อประโยชน์ต่อคนยากคนจน และคนด้อยโอกาส โดยยึดหลักการประชาธิปไตย ในแนวทางสหประชาชาติ

เหตุนี้ ICLD จึงเป็นองค์กรที่ให้ข้อมูลได้ดีที่สุดว่า ชาติต่าง ๆ ในโลกเขียนกฎหมายแก้ความยากจนกันอย่างไร

1. ใช้วิธีเขียน Poverty Law ฉบับเดียว: ประเทศที่ใช้วิธีนี้ มีแต่ประเทศตะวันตก เช่น อังกฤษ และสแกนดิเนเวีย ส่วนการสอนวิชา Poverty Law ก็มีมากใน American Law School ขณะที่โลกที่สามมักไม่มีกฎหมายเรื่องความยากจนฉบับเดียว และไม่สอนเรื่องนี้ในมหาวิทยาลัย

2. ใช้วิธีเขียนกฎหมายแต่ละฉบับแยกกัน: ประเทศโลกที่สามส่วนใหญ่ รวมทั้งประเทศตะวันตกหลายชาติใช้วิธีนี้ แต่ต้องประกอบกับการปฏิรูปกฎหมายทั้งระบบให้เอื้อประโยชน์กับคนจนด้วย เช่น การสร้างการรับรู้และการตระหนักถึงปัญหาความยากจนโดยผ่านกระบวนการ Human Rights Education เป็นต้น

3. ใช้วิธีให้นักกฎหมายร่วมงานกับนักเศรษฐศาสตร์: ขณะนี้มีโลกที่สามบางชาติไม่เริ่มต้นจากการแก้กฎหมาย แต่พยายามเริ่มจาก Macroeconomic Reform เพื่อสร้าง Pro-Poor Macroeconomic Policy แล้วนักกฎหมายจึงเข้ามาต่อสู้แก้ไขกฎหมาย ให้ตรงกับนโยบายเศรษฐกิจเพื่อคนจนดังกล่าว

4. ใช้วิธีคุมการกำหนดงบประมาณที่รัฐสภาให้ Pro-Poor: วิธีนี้คือการคุมการจัดสรรงบประมาณในด้านต่าง ๆ โดยถือหลักว่า ทุก ๆ ปี คุณภาพชีวิตของคนยากจนจะต้องพัฒนาขึ้น วิธีการนี้ต้องมีการเก็บข้อมูลสถิติและตัวชี้วัดคุณภาพชีวิตของประชาชน โดยให้ภาคประชาสังคมมีบทบาทหลักในการบริหารงานสถิติเพื่อให้ได้ตัวเลขที่ไม่เอนเอียงเข้าข้างรัฐบาล จากหลักการ Progressive Quality of Life ทำให้สามารถคุมงบประมาณได้ว่า ถ้าคุณภาพชีวิตด้านใดตกลงไปเมื่อปีที่แล้ว งบประมาณเพื่อคุณภาพชีวิตด้านนั้นในปีต่อไปจะต้องเพิ่มขึ้น

5. ใช้วิธี Social Action Litigation: วิธีนี้หมายถึง การไม่ยึดติดกับการแก้ปัญหาสังคมโดยไปศาล ดังที่นิยมกันในประเทศตะวันตก แต่ใช้ความคิดเรื่อง "การร้องทุกข์" โดยออกกฎหมายกำหนดวิธีให้ผู้ได้รับผลกระทบจากปัญหาทางสังคม เขียนจดหมายร้องทุกข์ถึงศาลฎีกา ว่าต้องประสบปัญหาความไม่เป็นธรรมอย่างไร ซึ่งศาลฎีกาก็จะตั้งอนุกรรมการขึ้นมาจากคนหลายฝ่าย (ประชาสังคม-ผู้พิพากษา-ข้าราชการ เป็นต้น) เพื่อให้พิจารณาว่าคำร้องทุกข์นั้นมีมูลความจริงเพียงใด ถ้าพบว่ามีมูลความจริง ก็ถือว่าเป็นการฟ้องคดีต่อศาล และมีการพิจารณาคดีต่อไป แต่ใช้วิธีพิจารณารวดเร็ว โดยไม่ผ่านขบวนการปกติทั้งสามศาล เพราะถือว่า ความไม่เป็นธรรม โดยเฉพาะต่อคนกลุ่มใหญ่ และไร้อำนาจทางการเมืองและการเงิน เป็นสิ่งเร่งด่วนที่ศาลฎีกาจะต้องเข้ามาดูแลให้จบลงโดยเร็ว

6. ใช้วิธี Charter on Justice for the Poor: วิธีนี้ไม่เริ่มต้นจากการเขียนกฎหมาย แต่เป็นการให้เวทีสาธารณะร่วมกันออก "ธรรมนูญเพื่อความเป็นธรรมสำหรับคนยากจน" เพื่อใช้เผยแพร่ให้คนยอมรับทั้งประเทศ และหลังจากนั้นก็จะถือธรรมนูญนี้เป็นเสมือนหางเสือ (นโยบาย) ในการแก้ไขกฎหมายเดิม หรือออกกฎหมายใหม่

- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - เฉพาะข้อมูลในส่วนหลังนี้มาจาก
เวทีนโยบายสาธารณะเพื่อเอาชนะความยากจน ของ อ. ประเวศ วะสี
(ครั้งที่ ๓ เมื่อวันศุกร์ที่ ๒๓ พค. ๒๕๔๖ ณ สำนักงานสภาที่ปรึกษาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ)

สารบัญข้อมูล : ส่งมาจากองค์กรต่างๆ

ไปหน้าแรกของมหาวิทยาลัยเที่ยงคืน I สมัครสมาชิก I สารบัญเนื้อหา 1I สารบัญเนื้อหา 2 I ประวัติ ม.เที่ยงคืน

webboard(1) I webboard(2)

e-mail : ~~midnightuniv(at)yahoo.com~~

หากประสบปัญหาการส่ง e-mail ถึงมหาวิทยาลัยเที่ยงคืนจากเดิม
~~midnightuniv(at)yahoo.com~~

ให้ส่งไปที่ใหม่คือ
~~midnight2545(at)yahoo.com~~
มหาวิทยาลัยเที่ยงคืนจะได้รับจดหมายเหมือนเดิม

สำหรับสมาชิกที่ต้องการ download ข้อมูล อาจใช้วิธีการง่ายๆดังต่อไปนี้

1. ให้ทำ hyper text ข้อมูลทั้งหมด
2. copy ข้อมูลด้วยคำสั่ง Ctrl + C
3. เปิด word ขึ้นมา (microsoft-word หรือ word pad)
4. Paste โดยใช้คำสั่ง Ctrl + V
จะได้ข้อมูลมา ซึ่งย่อหน้าเหมือนกับต้นฉบับทุกประการ
(กรณีตัวหนังสือสีจาง ให้เปลี่ยนสีเป็นสีเข้มในโปรแกรม Microsoft-word)