The Midnight University

นิติรัฐศาสตร์ ว่าด้วยคนไร้สัญชาติ
ภาวะสิ้นชาติที่รัฐกำหนด-เขาถูกบังคับให้ไร้สัญชาติ
สมชาย ปรีชาศิลปกุล
สาขานิติศาสตร์ ภาควิชารัฐศาสตร์ คณะสังคมศาสตร์ มหาวิทยาลัยเชียงใหม่

บทความเพื่อความรู้และความเข้าใจเกี่ยวกับคนชายขอบ

หมายเหตุ
ชาวเขา (หรือที่เรียกกันในภาษาของหน่วยงานราชการว่าบุคคลบนพื้นที่สูง)
เป็นกลุ่มชนกลุ่มหนึ่งที่เผชิญกับภาวะของการเป็นคนไร้สัญชาติ
การมี/ไม่มีสัญชาตินั้นมีความหมายสำคัญต่อการดำรงชีวิตอยู่ของผู้คนในห้วงเวลาปัจจุบัน

(บทความเพื่อประโยชน์ทางการศึกษา)
บทความฟรี มหาวิทยาลัยเที่ยงคืน ลำดับที่ 714
เผยแพร่บนเว็ปไซต์นี้ครั้งแรกเมื่อวันที่ ๒๗ ตุลาคม ๒๕๔๘
(บทความทั้งหมดยาวประมาณ 5 หน้ากระดาษ A4)

เขาถูกบังคับให้ไร้สัญชาติ
สมชาย ปรีชาศิลปกุล
๑.
ชาวเขา (หรือที่เรียกกันในภาษาของหน่วยงานราชการว่าบุคคลบนพื้นที่สูง) เป็นกลุ่มชนกลุ่มหนึ่งที่เผชิญกับภาวะของการเป็นคนไร้สัญชาติ การมี/ไม่มีสัญชาตินั้นมีความหมายสำคัญต่อการดำรงชีวิตอยู่ของผู้คนในห้วงเวลาปัจจุบัน หากปราศจากสัญชาติแล้วบุคคลก็อาจไม่มีความมั่นคงของการมีชีวิตอยู่ภายในรัฐ

สภาความมั่นคงแห่งชาติและสำนักทะเบียนกลาง กรมการปกครอง กระทรวงมหาดไทย ได้ประเมินเมื่อเดือนมกราคม พ.ศ. 2548 ว่ากลุ่มคนไร้สัญชาติในประเทศไทยมีทั้งหมด 5 กลุ่ม คือ

กลุ่มที่สามเป็นชาวเขาอพยพเข้ามาหลัง 3 ตุลาคม พ.ศ. 2528 ซึ่งจะถือว่าเป็นผู้หลบหนีเข้าเมืองผิดกฎหมาย คนกลุ่มนี้จะไม่ได้รับสิทธิหรือสถานะใดๆ เพราะถือว่าเป็นคนต่างด้าวหลบหนีเข้าเมือง

การจำแนกสถานะของชาวเขาออกเป็น 3 กลุ่มเช่นนี้ ในด้านหนึ่งก็ดูจะเป็นการสอดคล้องกับข้อเท็จจริงว่า ในอดีตการตั้งถิ่นฐานที่อยู่ของชาวเขาหลายกลุ่มมิได้มีลักษณะที่เป็นการถาวร แต่มีลักษณะของการอพยพเกิดขึ้นบ่อยครั้งทั้งจากเหตุผลตามประเพณี การหลบหนีจากภัยธรรมชาติหรือแม้กระทั่งจากภัยสงคราม

เช่นเดียวกับชาวเขาที่ปัจจุบันพักอาศัยในประเทศไทย บางกลุ่มเป็นชาวเขาที่อาศัยอยู่ดั้งเดิมในดินแดนของประเทศไทยมาอย่างต่อเนื่อง บางกลุ่มอาจมีการอพยพข้ามพรมแดนไปมาก่อนที่อำนาจรัฐจะมีความเข้มแข็งขึ้น จึงได้ตั้งถิ่นฐานถาวรลงในประเทศไทย บางส่วนอาจเป็นชาวเขาใหม่ที่เพิ่งโยกย้ายเข้ามา

สถานะของชาวเขาที่ได้รับการจัดแบ่งโดยหน่วยงานรัฐ จึงน่าจะเป็นมาตรการที่สอดคล้องกับความเป็นจริงและหลักกฎหมายในเรื่องสัญชาติ เพราะมิใช่ว่าชาวเขาทุกคนจะต้องเป็นคนที่ได้รับสิทธิของการถือสัญชาติไทย ถ้าเป็นชาวเขาที่อาศัยอยู่ในประเทศอื่นและเพิ่งเข้ามาในประเทศไทยก็ย่อมไม่ได้รับสัญชาติอย่างแน่นอน

จากการสำรวจของทางสภาความมั่นคงและสำนักทะเบียนกลางระบุว่ามีชาวเขาที่จัดเป็นผู้หลบหนีเข้าเมืองมาใหม่จำนวน 220,527 คน (ตัวเลขนี้ต่างจากการประเมินขององค์กรพัฒนาเอกชนที่มีจำนวนมากกว่า) ที่จะไม่ได้รับสิทธิและสถานะใดๆ เลย
คำถามที่สำคัญก็คือว่ากลุ่มคนทั้งหมดนี้เป็นชาวเขาที่เพิ่งอพยพเข้ามาใหม่จริงหรือ

๒.
ตามหลักกฎหมายเรื่องสัญชาติของไทย บุคคลที่เกิดในประเทศไทยนับตั้งแต่ พ.ศ. 2456 มาจนกระทั่งถึง พ.ศ. 2515 จะได้รับสัญชาติไทยโดยไม่พิจารณาว่าบิดาหรือมารดาจะเป็นคนไทยหรือไม่ จะเข้าเมืองโดยถูกกฎหมายหรือไม่ก็ไม่เป็นเงื่อนไขในการตัดสิทธิไม่ให้ได้รับสัญชาติ ลำพังการเกิดในประเทศไทยก็จะทำให้ได้รับสัญชาติไทยทันที อันเป็นการได้รับสัญชาติตามหลักดินแดน (jus soli)

หากพิจารณาในทางกฎหมาย ชาวเขาทุกคนที่เกิดในประเทศไทยก่อน พ.ศ. 2515 ก็ย่อมได้รับสัญชาติไทยทันที ดังนั้นการจำแนกสถานะของชาวเขาตามที่ทางหน่วยงานได้กระทำจึงสอดคล้องกับหลักกฎหมายในเรื่องสัญชาติ

แต่อย่างไรก็ตาม ในทางปฏิบัติการแยกแยะว่าบุคคลใดที่ถือกำเนิดขึ้นในหรือนอกประเทศไทยสำหรับชาวเขาเป็นเรื่องที่ไม่สามารถกระทำได้โดยง่าย

ความสามารถของรัฐไทยในการเข้าถึงประชาชนกลุ่มที่เป็นชาวเขานั้นมีอยู่อย่างจำกัดในอดีต อันเนื่องมาจากถิ่นที่อยู่ของชาวเขาอยู่ห่างไกลจากเส้นทางคมนาคมซึ่งทำให้ความเป็นอิสระของชาวเขามีอยู่สูงจากอำนาจรัฐ และนอกจากนี้สงครามภายในระหว่างรัฐบาลกับพรรคคอมมิวนิสต์แห่งประเทศไทยที่เพิ่งยุติลงกลางทศวรรษ 2520 ก็ยิ่งทำให้ความสามารถของรัฐในการควบคุมชาวเขาเป็นไปได้อย่างลำบาก

การสำรวจประชากรของชาวเขานั้นเริ่มต้นกระทำกันอย่างจริงจังเมื่อ พ.ศ. 2512-2513 ครอบคลุมพื้นที่ภาคเหนือตอนบน ภาคกลาง และภาคใต้ตอนล่าง สามารถกล่าวได้ว่าเป็นครั้งแรกที่มีความพยายามในการสำรวจและจัดทำเอกสารบ่งชี้ในเชิงตัวบุคคล เพื่อให้ทราบว่าบุคคลใดที่ผ่านการสำรวจ อย่างไรก็ตามการสำรวจครั้งนี้ยังคงมีความหละหลวมเนื่องจากเป็นการสำรวจลงแบบพิมพ์และมิได้มีการถ่ายรูปไว้ จึงทำให้อาจเกิดความคลาดเคลื่อนหรือผิดพลาดได้เมื่อระยะเวลาผ่านไปยาวนาน

การสำรวจชาวเขาครั้งต่อมาเกิดขึ้นเมื่อ พ.ศ. 2528-2531 หรือที่เรียกว่า "โครงการสิงห์ภูเขา" โดยกรมประชาสงเคราะห์ทำการสำรวจในพื้นที่ 18 จังหวัด แต่การสำรวจครั้งนี้ก็ไม่แตกต่างจากครั้งก่อนที่เป็นเพียงการสำรวจชื่อและบุคคลในครอบครัวเท่านั้น

การสำรวจชาวเขาที่มีการจัดทำทะเบียนประวัติและบัตรประจำตัวของชาวเขา ที่สามารถบ่งชี้สำหรับปัจเจกบุคคล ซึ่งยากต่อการเปลี่ยนมือหรือแอบอ้างตัวบุคคลได้ยาก เพิ่งปรากฏขึ้นเป็นครั้งแรกเมื่อคณะรัฐมนตรีมีมติให้การดำเนินการจัดทำทะเบียนประวัติ และวางบัตรประจำตัวบุคคลบนที่สูง (หรือที่เรียกกันว่า "บัตรสีฟ้า") ใน 20 จังหวัดที่มีชาวเขา โดยดำเนินการในช่วงระยะเวลาระหว่าง พ.ศ 2533-2534 อันเป็นการสำรวจและจัดทำทะเบียนที่มีรูปถ่ายของผู้ได้รับการสำรวจ

๓.
ภายหลัง พ.ศ. 2515 ได้เกิดความเปลี่ยนแปลงในหลักกฎหมายเรื่องสัญชาติ คณะปฏิวัติที่นำโดยจอมพลถนอม กิตติขจรได้ออกประกาศคณะปฏิวัติฉบับ 337 (ปว. 337) มีเนื้อหาจำกัดสิทธิการได้สัญชาติของบุคคลที่เกิดในประเทศไทยที่เคยเป็นมาแต่เดิม โดยนับจากนี้ไปเพียงการเกิดในประเทศไม่เป็นผลให้บุคคลนั้นได้สัญชาติไทย

คำสั่งคณะปฏิวัติฉบับนี้เป็นผลจากสถานการณ์การเมืองในภูมิภาคระหว่างไทยกับประเทศเพื่อนบ้าน ด้วยความเกรงกลัวว่าจะมีการแทรกซึมเข้ามาในประเทศโดยการแต่งงานของคนต่างด้าวกับชายไทย และอาจเป็นการบ่อนทำลายประเทศต่อไปในอนาคตตามคำปรารภของ ปว.337 ว่า

เป้าหมายของ ปว. 337 จึงมุ่งจำกัดสิทธิในการได้สัญชาติของบุคคลที่เป็นบุตรคนต่างด้าวและเข้าเมืองมาในลักษณะไม่ถาวร ที่ทางรัฐพิจารณาแล้วว่าอาจเป็นภัยต่อประเทศชาติ ดังนั้น ในกรณีสำหรับกลุ่มชาวเขาแล้ว จึงไม่เข้าข่ายที่จะถูกจัดอยู่ในข้อจำกัดตาม ปว. ฉบับนี้ โดยเฉพาะอย่างยิ่งหากเป็นชาวเขาที่อยู่มาดั้งเดิม และถือกำเนิดภายในประเทศไทยก่อนหน้า พ.ศ. 2515 ก็ย่อมได้สิทธิในการถือสัญชาติไทยอย่างแน่นอน

อย่างไรก็ตาม ได้เกิดปัญหาขึ้นในทางปฏิบัติว่าเมื่อจะมีการให้สัญชาติแก่ชาวเขาเกิดขึ้นในปัจจุบัน ทางหน่วยงานของรัฐก็ต้องคำนึงด้วยว่าบุคคลเหล่านี้ได้ถือกำเนิดขึ้นประเทศไทยก่อน พ.ศ. 2515 หรือไม่ หรือถือกำเนิดขึ้นจากบุคคลที่เป็นคนต่างด้าวตามที่เป็นข้อจำกัดใน ปว. 337 หรือไม่ ซึ่งเป็นประเด็นที่มีความสำคัญอย่างมากว่า จะอาศัยหลักฐานอะไรมาเป็นเงื่อนไขในการพิสูจน์ถึงสถานะของการเป็นชาวเขาดั้งเดิมที่อยู่ติดแผ่นดิน

ดังที่ได้กล่าวมาแล้วว่าหลักฐานของทางหน่วยงานที่จะออกให้แก่ชาวเขาในประเทศไทยที่สามารถบ่งชี้ถึงตัวบุคคลได้อย่างชัดเจนก็เพิ่งจะเกิดขึ้นเมื่อ พ.ศ. 2533-2534 และก็ไม่ได้หมายความว่าทุกคนที่ได้รับการสำรวจจะได้รับเอกสารยืนยันถึงความเป็นชาวเขาดั้งเดิม

แม้กฎหมายจะให้สิทธิในการถือสัญชาติไทย แต่เมื่อปราศจากหลักฐานพิสูจน์ โดยเฉพาะอย่างยิ่งหลักฐานทางราชการ (ที่ก็ไม่มีอยู่ในความเป็นจริง) เมื่อไม่มีหลักฐานยืนยันถึงความเป็นชาวเขาดั้งเดิม จึงมีผลทำให้ชาวเขาเป็นจำนวนนับแสนคนถูกจัดกลุ่มอยู่ในสถานะของชาวเขาผู้อพยพเข้ามาใหม่ บางคนอาจได้สถานะต่างด้าวที่มีสิทธิอาศัยในประเทศไทย ขณะที่บางส่วนไม่ได้รับสถานะใดเลย

๔.
เมื่อนึกถึงชาวเขา สำหรับสังคมไทยแล้วส่วนใหญ่มักเข้าใจว่าสาเหตุที่บุคคลเหล่านี้ไม่มีสัญชาติเป็นเพราะบุคคลเหล่านี้ "ไม่ใช่คนไทย" แต่ในความเป็นจริงบนดินแดนของประเทศไทย มีคนกลุ่มนี้อาศัยอยู่มาเป็นเวลานาน และหากพิจารณาตามหลักกฎหมายเรื่องสัญชาติก็ควรมีสิทธิได้รับสัญชาติไทย

แต่เพราะข้อจำกัดบางประการ เฉพาะอย่างยิ่งดังที่ได้กล่าวมาแล้วความสามารถของรัฐไทยในการเข้าถึงประชาชนในพื้นที่ห่างไกลยังอยู่ในระดับที่ต่ำ รวมทั้งรัฐไทยเองก็ยังไม่ได้ตระหนักถึงความจำเป็นในการจัดทำเอกสารทางทะเบียน เพื่อจำแนกแยกแยะบุคคล ดังนั้นแม้ ปว.337 จะมุ่งเน้นการจำกัดการให้สัญชาติแก่บุคคลที่อพยพหลบหนีเข้าเมืองมาโดยผิดกฎหมาย แต่ในทางปฏิบัติก็เกิดปัญหาในการจำแนกแยกแยะบุคคลเหล่านี้มิใช่น้อย

ข้อจำกัดดังกล่าวเป็นที่ยอมรับในหน่วยงานของรัฐที่ทำงานเกี่ยวข้องกับชาวเขา คณะอนุกรรมการชาวเขาสาขาการปกครองและการทะเบียน ได้มีความเห็นต่อการจัดการทางทะเบียนแก่ชาวเขาเมื่อ 8 พ.ค. 2516 ว่า

"ชาวเขาส่วนใหญ่เป็นผู้ที่มีรกรากอยู่ในเขตแดนของประเทศไทยเป็นเวลาช้านานแล้ว ตามหลักกฎหมายว่าด้วยสัญชาติ ชาวเขาเหล่านั้นก็เป็นคนไทยหรือมีสัญชาติไทยอยู่แล้ว ชาวเขาเหล่านี้จะมีข้อบกพร่องตรงที่มิได้มีชื่อในทะเบียนบ้านเท่านั้น ซึ่งข้อนี้ก็ไม่ใช่ความผิดของชาวเขา หากแต่ว่าทางราชการไม่อาจส่งเจ้าหน้าที่ออกไปปกครอง ควบคุม ดูแลให้ถึงที่อยู่ของชาวเขาต่างหาก"

การจะเป็นไทยหรือไม่เป็น จึงอาจไม่ได้เกิดขึ้นจากเหตุผลว่าเป็นคนไทยหรือไม่ หากเป็นเพราะว่าเขาเหล่านั้นถูกบังคับจากอำนาจรัฐ และช่องว่างของกฎหมายให้กลายไปเป็นคนไร้สัญชาติ

ภายหลัง พ.ศ. 2515 ได้เกิดความเปลี่ยนแปลงในหลักกฎหมายเรื่องสัญชาติ คณะปฏิวัติที่นำโดยจอมพลถนอม กิตติขจรได้ออกประกาศคณะปฏิวัติฉบับ 337 (ปว. 337) มีเนื้อหาจำกัดสิทธิการได้สัญชาติของบุคคลที่เกิดในประเทศไทยดังนี้

"บุคคลที่เกิดในราชอาณาจักรไทย โดยบิดาหรือมารดาเป็นคนต่างด้าวที่เข้ามาอยู่ในราชอาณาจักรไทยโดยไม่ชอบด้วยกฎหมายว่าด้วยคนเข้าเมือง หรือบิดา หรือมารดาเป็นคนต่างด้าวที่เข้ามาในราชอาณาจักรไทยโดยได้รับอนุญาตให้เข้ามาอยู่เพียงชั่วคราว หรือเป็นกรณีพิเศษเฉพาะราย บุคคลเหล่านี้แม้จะมีสัญชาติไทย แต่ก็มิได้มีความจงรักภักดีต่อประเทศไทย เพื่อป้องกันและรักษาความมั่นคงแห่งชาติ สมควรมิให้บุคคลดังกล่าวมีหรือได้สัญชาติไทยอีกต่อไป"