community forest

การปิดกั้นพลเมืองและผลประโยชน์สาธารณะ
กรณีเขตอนุรักษ์พิเศษในร่างพระราชบัญญัติป่าชุมชน
กฤษฎา บุญชัย : [email protected]

บทนำ
"การปฏิบัติใช้รัฐธรรมนูญ เป็นสิ่งที่ยากเสียยิ่งกว่าการร่างรัฐธรรมนูญ"
(วูดโลว์ วิลสัน, Woodrow Wilson, 1887, p.484)

คำประกาศของวิลสัน ซึ่งเป็นจุดกำเนิดของวิชาบริหารรัฐกิจ (Public Administration) เมื่อ 100 กว่าปีก่อน ยังคงเป็นอมตะไม่ว่าจะเป็นการเมืองในประเทศไหนก็ตาม โดยเฉพาะอย่างยิ่งสำหรับรัฐธรรมนูญฉบับปี 2540 ของประเทศไทย ซึ่งถูกขนานนามว่าเป็น "รัฐธรรมนูญฉบับประชาชน" หรือ "รัฐธรรมนูญฉบับปฏิรูปการเมือง" ที่ประชาชนร่วมกันผลักดันทั้งในเชิงเนื้อหาและกระบวนการ จนสามารถบัญญัติหลักการสำคัญในเรื่องสิทธิ และเสรีภาพของประชาชนไว้อย่างที่ไม่เคยปรากฏมาก่อน

ความยากในการใช้รัฐธรรมนูญปี 2540 อาจไม่ใช่แค่การที่รัฐไม่สนใจนำนโยบายไปปฏิบัติ หรือไม่แยกการเมืองออกจากการบริหารตามที่วิลสันเข้าใจ แต่ปมปัญหาใหญ่ของรัฐธรรมนูญไทยโดยเฉพาะในส่วนหลักการเรื่องสิทธิเสรีภาพของประชาชนนั้น กลับอยู่ที่การไม่ยอมรับความเป็น "พลเมือง" ในแบบอื่นๆ ที่ต่างจากที่รัฐกำหนดไว้ โดยเฉพาะ "พลเมือง" ในมิติ"ชุมชน" ซึ่งไม่ได้จำกัดอยู่ในเขตปกครอง หรือองค์กรปกครองตามที่รัฐกำหนด และเป็นพลเมืองที่ต้องการเข้ามามีส่วนร่วมในการจัดการทรัพยากรธรรมชาติ อันเป็น "ผลประโยชน์สาธารณะ" ที่สำคัญอันยิ่งยวดต่อรัฐ

การไม่ยอมรับ "พลเมือง" ในมิติ"ชุมชน"ดังกล่าว เห็นได้ชัดเจนในกรณีของการผลักดันร่างพระราชบัญญัติป่าชุมชน อันเป็นกฎหมายที่ชุมชนท้องถิ่นผู้มีบทบาทในการดูแลรักษาป่า ในพื้นที่ของตนเองทั่วประเทศร่วมกันเสนอขึ้นมา ในสภาพการณ์ที่รัฐรวมศูนย์อำนาจจัดการป่า ปิดกั้นสิทธิของชุมชนในการอนุรักษ์และใช้ประโยชน์จากป่าอย่างยั่งยืน ซึ่งเป็นสิทธิตามวัฒนธรรมประเพณีมาช้านาน แต่กลับเปิดช่องให้เอกชนเข้ามาตักตวงผลประโยชน์จากป่า เพื่อการพาณิชย์และอุตสาหกรรม จนป่าอันเป็นฐานชีวิตของชุมชนต้องเสื่อมโทรม เกิดปัญหาความยากจน และปัญหาความขัดแย้งระหว่างรัฐ กลุ่มทุน กับประชาชน

เจตนารมย์เพื่อที่จะให้มีการรองรับสิทธิชุมชนต่อฐานทรัพยากร ได้ปรากฏขึ้นจริงในบทบัญญัติรัฐธรรมนูญ มาตรา 46 ซึ่งถือเป็นการเปลี่ยนแปลงหลักการสิทธิพื้นฐานของประชาชนครั้งสำคัญในประวัติศาสตร์กฎหมายไทย ที่ยอมรับสิทธิตามจารีตประเพณีในด้านทรัพยากรธรรมชาติ จากเจตนารมย์ดังกล่าวขบวนการเคลื่อนไหวป่าชุมชนจึงได้ยกร่างพระราชบัญญัติป่าชุมชน และเสนอต่อรัฐสภามาตั้งแต่ปี 2543 นับเป็นกฎหมายที่ประชาชนร่วมกันระดมรายชื่อ 50,000 ชื่อ เสนอโดยตรงต่อรัฐสภาเป็นฉบับแรก

แต่ผ่านไป 5 ปี ร่างกฎหมายดังกล่าวกลับต้องประสบวิบากกรรม โดยวุฒิสภา และนักการเมืองฝ่ายรัฐบาลได้เข้าเปลี่ยนแปลงสาระสำคัญหลายประการ อันทำให้สิทธิชุมชนซึ่งเป็นสิทธิพลเมืองแบบหนึ่งในรัฐธรรมนูญ กำลังมลายหายไป นั่นก็คือ การไม่ยอมรับชุมชนในพื้นที่ที่รัฐขีดวงไว้ว่าเป็นเขตอนุรักษ์ว่าไม่มีสิทธิในการดูแลรักษาและใช้ประโยชน์จากป่าเพื่อการยังชีพ ซึ่งวงที่รัฐขีดให้เป็นเขตอนุรักษ์ดังกล่าว ได้ไปครอบคลุมพื้นที่ป่าเกือบทั่วประเทศ ผลก็คือ ชุมชนที่สัมพันธ์กับป่าส่วนใหญ่ จะไม่มีสิทธิในการจัดการป่าตามเจตนารมย์ของรัฐธรรมนูญได้เลย

แม้ปัญหาที่เกิดขึ้นกับร่างพระราชบัญญัติป่าชุมชนจะมีความซับซ้อน ไม่ได้เกิดขึ้นจากประเด็นใดประเด็นหนึ่ง แต่สิ่งที่สำคัญคือ ปัญหาดังกล่าวไม่ใช่ปัญหาทางเทคนิคการบริหารจัดการ แต่เป็นปัญหาทางการเมืองที่รัฐทั้งในส่วนภาคการเมืองและราชการ ไม่ยอมรับความเป็นพลเมืองที่นอกเหนือจากที่รัฐกำหนด ดังเห็นได้จากข้อบัญญัติที่รัฐบาล วุฒิสภา และราชการใส่เข้ามาในร่างพระราชบัญญัติป่าชุมชนจำนวนมาก เพื่อควบคุมกำกับหน้าที่ชุมชนในการจัดการป่า ซึ่งสะท้อนถึงการไม่ยอมรับชุมชนในหลายแบบ เช่น ชุมชนที่ไม่อยู่ในรูปเขตปกครองท้องถิ่น ชุมชนที่ไม่ดั้งเดิม ชุมชนที่เร่ร่อน ชุมชนที่ทำการผลิตแบบหมุนเวียน ชุมชนที่อยู่ในพื้นที่อนุรักษ์อันเป็นเขตที่รัฐเข้มงวด เป็นต้น

แต่ในทางตรงข้าม ชุมชนในการจัดการป่าจะมีได้ก็ในระดับที่รัฐกำหนดให้ ดังปรากฏในโครงการหมู่บ้านป่าไม้แผนใหม่ ซึ่งกำหนดแต่เพียงหน้าที่ของชุมชนภายใต้ระบบบริหารจัดการที่รัฐวางกรอบไว้ให้ แต่ไม่มีสิทธิในทางกฎหมาย หรือกรณีนโยบายแปลงสินทรัพย์เป็นทุน ที่สิทธิจะมีได้เฉพาะปัจเจก และต้องมาขึ้นทะเบียนและผ่านการตรวจสอบจากหน่วยงานรัฐเท่านั้น

ดังนั้น ปมปัญหาของการบริหารรัฐกิจของไทยผ่านกรณีร่างพระราชบัญญัติป่าชุมชน จึงเป็นการเมืองของการต่อสู้ช่วงชิงความหมายระหว่างรัฐกับประชาชนในประเด็นเรื่อง "พลเมือง" และการจัดความสัมพันธ์ระหว่าง "พลเมือง" กับ "ผลประโยชน์สาธารณะ" ซึ่งจะนำมาสู่การจัดความสัมพันธ์ทางอำนาจต่อการจัดการป่าและประชาชนในมิติใหม่ ทั้งหมดนี้ดำเนินไปในบริบททางการเมือง เศรษฐกิจ และสังคมที่เปลี่ยนแปลงไปอย่างซับซ้อน

งานศึกษาชิ้นนี้จึงมีวัตถุประสงค์ในการศึกษาการต่อสู้แนวคิด ความหมาย และปฏิบัติการความเป็นพลเมืองจากกรณี "ร่างพระราชบัญญัติป่าชุมชน" โดยพิจารณาว่ารัฐมีการตีกรอบของ "พลเมือง" ไว้อย่างไรในกรณีการจัดการป่า และใช้แนวคิด "ผลประโยชน์สาธารณะ" เข้ามากำกับความเป็นพลเมืองอย่างไร การตีกรอบดังกล่าว ได้ส่งผลกระทบต่อความเป็นชุมชนในการจัดการป่าอย่างไร และชุมชนได้ปฏิบัติการ "รื้อถอน" และนิยามความหมายของ "พลเมือง" และ "ผลประโยชน์สาธารณะ" อย่างไร เพื่อที่จะบรรลุเป้าหมายการสถาปนาสิทธิชุมชนในการจัดการทรัพยากรธรรมชาติ ตามเจตจำนงของประชาชนและของรัฐธรรมนูญ

ดังนั้น ผู้เขียนจึงใช้แนวคิดเกี่ยวกับเรื่อง "พลเมือง" และ "ผลประโยชน์สาธารณะ" มาเป็นฐานคิดในการอธิบาย เพื่อที่จะดูว่าการก่อรูปแนวคิด และปฏิบัติการทางการเมืองของแนวคิด "พลเมือง" และ "ผลประโยชน์สาธารณะ" ที่รัฐใช้ควบคุมป่าไม้เกิดขึ้นมาอย่างไร ขบวนการป่าชุมชนได้ใช้ "ความเป็นพลเมือง" และ "ผลประโยชน์สาธารณะ" ในการต่อสู้เพื่อให้ได้มาซึ่งสิทธิชุมชนในการจัดการป่าอย่างไร

ที่ทาง "พลเมือง" และ "ผลประโยชน์สาธารณะ" ในระบบกฎหมายป่าไม้ไทย
"ป่าไม้เป็นต้นทุนของประชาชาติโดยส่วนรวม รัฐจะต้องเข้าไปจัดการป่าไม้ ไม่ควรปล่อยให้อยู่ในมือของเอกชนคนใดคนหนึ่ง โดยเฉพาะป่าสัก ควรโอนมาอยู่ในความควบคุมดูแลของรัฐบาลกลางโดยเด็ดขาด" (มร.เสลด, Mr.H.A.Slade, อ้างในศยามล ไกยูรวงศ์, 2546, น.124)

นี่คือถ้อยคำของมร.เสลด ผู้เชี่ยวชาญป่าไม้ชาวอังกฤษที่ประจำอยู่ที่อินเดีย ซึ่งถูกส่งตัวมาเพื่อก่อตั้งกรมป่าไม้ในประเทศไทยในปี 2439 ในสมัยรัชกาลที่ 5 เขายังวางรากฐานระบบกฎหมายป่าไม้ทั้งหมด ซึ่งแนวคิดของเสลดได้ชี้เห็นชัดเจนว่า ป่าไม้ต้องเป็นกรรมสิทธิ์ของรัฐเท่านั้น ถ้อยแถลงของเสลดยังเผยอีกว่า สิทธิจัดการป่าต้องจำกัดเพียงแค่รัฐเท่านั้น แม้ในช่วงเวลาดังกล่าวจะยังไม่มีแนวคิดเรื่อง "พลเมือง" ก็ตาม

แต่สิ่งที่เสลดไม่ได้กล่าวถึงเลยว่า ในพื้นที่ป่ามีชุมชนท้องถิ่นอยู่อาศัย ทำมาหากิน ทั้งที่การยอมรับสิทธิชุมชนในระบบกฎหมายสมัยนั้นก็ปรากฏอยู่แล้ว เช่น กฎหมายมังรายศาสตร์ของล้านนา และกฎหมายตราสามดวง เป็นต้น การรวบอำนาจการจัดการป่าอยู่ที่รัฐ จึงเป็นจุดเริ่มต้นของการไม่ยอมรับสิทธิของชุมชน ต่อการมีส่วนร่วมจัดการป่า (เสน่ห์ จามริก และยศ สันตสมบัติ, 2536)

นอกจากนี้ เสลดยังได้ให้ความหมายต่อ "ผลประโยชน์สาธารณะ" ว่าเป็นสิ่งที่ต้องควบคุมโดยรัฐบาลกลางเท่านั้น ซึ่งแนวคิดของเขาก็ได้รับการขานรับจากรัฐไทยในขณะนั้นด้วยดี เพราะรัฐไทยกำลังปฏิรูปการปกครอง แผ่ขยายอำนาจส่วนกลางเข้าควบคุมรัฐและท้องถิ่นอื่นๆ เพื่อสร้างรัฐชาติสมัยใหม่ขึ้นมา การเข้าควบคุมป่าไม้ซึ่งมีประโยชน์เพื่อการพาณิชย์มหาศาล จึงเป็นหนึ่งในยุทธศาสตร์ที่รัฐไทยเร่งดำเนินการ

เครื่องมือสำคัญที่รัฐใช้ในการผูกขาดฐานทรัพยากรก็คือ กฎหมาย ซึ่งรัฐไทยนำเอาหลักปรัชญากฎหมายสำนักบ้านเมือง (Positivism School) หลักการของสำนักความคิดนี้ก็คือ กฎหมายคือเครื่องมือของรัฐ ถ้าเป็นกฎหมายที่ออกมาโดยผู้มีอำนาจรัฐสูงสุดแล้ว ถือว่าประชาชนทุกคนต้องยอมรับ เพราะเป็นเจตจำนงร่วมของคนในรัฐ (1) (ไพสิฐ พาณิชย์กุล, 2546)

จากแนวคิดเรื่องการแยกผลประโยชน์สาธารณะในนามของรัฐ กับผลประโยชน์แบบปัจเจกที่เสลดเสนอ และหลักคิดกฎหมายสำนักบ้านเมือง จึงทำให้ระบบกฎหมายป่าไม้ไทยเป็นเครื่องมือสำคัญของรัฐในการผูกขาดทรัพยากร สิทธิประชาชนต่อการจัดการป่าจะมีได้เฉพาะสิทธิปัจเจกที่รัฐบัญญัติให้ เช่น การให้สัมปทานไม้. การเรียกร้องสิทธิชุมชนบนฐานปรัชญาสิทธิธรรมชาติ หรือสิทธิตามวัฒนธรรมประเพณี หรือแม้จะอ้างอิงกับกฎหมายโบราณก็ไม่ได้รับการยอมรับจากรัฐ เพราะขัดกับหลักคิดเรื่องกรรมสิทธิ์ที่รัฐไทยรับมาใช้จากตะวันตก และขัดแย้งกับระบบคิดเรื่องทรัพยากรสาธารณะ และผลประโยชน์สาธารณะที่ต้องจัดการโดยรัฐเท่านั้น

จึงไม่แปลกที่กฎหมายป่าไม้ทั้งหมด เช่น พระราชบัญญัติป่าไม้ 2484 พระราชบัญญัติสงวนและคุ้มครองสัตว์ป่า 2503 (แก้ไข 2535) พระราชบัญญัติอุทยานแห่งชาติ 2504 พระราชบัญญัติป่าสงวนแห่งชาติ 2507 ตลอดจนมติคณะรัฐมนตรีที่เกี่ยวข้องกับป่าไม้ ล้วนแต่วางอยู่บนหลักการการผูกขาดการจัดการป่าของรัฐ และการอนุญาตให้เอกชนใช้ประโยชน์ตามขอบเขตที่รัฐกำหนดเท่านั้น ไม่มีการยอมรับสิทธิชุมชนท้องถิ่น และบทบาทของ "พลเมือง" ต่อการมีส่วนร่วมจัดการป่าแต่อย่างใด

การกำเนิด "พลเมือง" ของขบวนการเคลื่อนไหวป่าชุมชน
ในขณะที่ป่าไม้ถูกทำลายจากนโยบายรัฐทั้งการสัมปทานไม้ การตัดถนน โครงการขนาดใหญ่ การส่งเสริมพืชพาณิชย์ เป็นต้น พลเมืองที่เข้มแข็งและตื่นตัวในการลุกขึ้นมาแก้ไขปัญหาดังกล่าว กลับเป็นชุมชนที่อยู่กับป่ามานับร้อยปี ซึ่งได้รับความเดือดร้อนในการดำรงชีพเมื่อป่าถูกทำลาย เช่น ต้นน้ำลำธารแห้ง ทรัพยากรชีวภาพที่เป็นอาหารและยาสูญหาย ป่าพิธีกรรมความเชื่อถูกทำลาย พวกเขาจึงได้ลุกขึ้นมาต่อสู้ปกป้องสิทธิในการดำรงชีพ เช่น ชาวบ้านทุ่งยาว จังหวัดลำพูน ที่ลุกขึ้นมาคัดค้านการสัมปทานไม้ในปี 2517 และชุมชนอื่นๆ ในภาคเหนือ ภาคอีสาน และภาคใต้ จนก่อเป็นกระแสกดดันให้รัฐยกเลิกสัมปทานไม้ในปี 2532

สิ่งที่น่าสนใจคือ การเคลื่อนไหวที่ต่อเนื่องดังกล่าวกลับมาจากคนชั้นล่าง ที่ถูกมองว่าไร้การศึกษา ยากจน และสนใจประโยชน์เฉพาะหน้า หรือที่เรียกว่า "โง่ จน เจ็บ" แต่ตรงกันข้าม กลุ่มคนชั้นกลางซึ่งมีการศึกษา มีโอกาสเข้าถึงทรัพยากรทางสังคม และมีบทบาททางการเมืองกลับไม่ได้มีบทบาทมากนัก ในการเคลื่อนไหวให้ยกเลิกสัมปทานไม้ เนื่องจากคนชั้นกลางเชื่อว่ารัฐคือผู้ดูแล "ผลประโยชน์สาธารณะ" ที่ดีสุด และคนชั้นกลางไม่ได้เสียประโยชน์จากนโยบายสัมปทานไม้

พลเมืองที่มีบทบาทแข็งขันตามองค์ประกอบของอริสโตเติล (สไตเวอร์, Stiver, 1990) ได้แก่ การตระหนักว่าเป็นสมาชิกในสังคมการเมือง การตัดสินใจอย่างมีเหตุผลและเป็นไปได้ในทางปฏิบัติ และการใช้ความสามารถเพื่อประโยชน์ส่วนรวมกลับเป็นชุมชนที่อยู่กับป่า ซึ่งมีทั้งชุมชนพื้นราบ และกลุ่มชาติพันธุ์ต่างๆ

การกำเนิด "พลเมือง" จากขบวนการประชาชนด้านป่าไม้ จึงไม่ได้มีที่มาจากการส่งเสริมจากภาครัฐ แต่กลับมาจากการที่รัฐปิดกั้นสิทธิความเป็น "พลเมือง" ของพวกเขา ไม่ว่าจะเป็นสิทธิในการอยู่ในพื้นที่ป่า สิทธิในการใช้ประโยชน์จากป่าเพื่อยังชีพ ชุมชนที่ถูกกีดกันจากฐานทรัพยากรจึงสั่งสมความรู้ ประสบการณ์ สร้างจิตสำนึกของชุมชนให้ลุกขึ้นมาต่อสู้เรียกร้องสิทธิ ขบวนการเคลื่อนไหวด้านป่าไม้ดังกล่าว จึงเป็นขบวนการทวงสิทธิความเป็น "พลเมือง" ให้มาสู่กลุ่มคนที่ถูกจัดเป็นพวกชายขอบ โดยแสดงบทบาทเชิงรุกต่อนโยบายสาธารณะ ด้วยการเข้าไปมีส่วนร่วมปกป้อง ฟื้นฟู อนุรักษ์ป่า ทั้งที่กฎหมายไม่ได้ให้สิทธิแก่พวกเขาก็ตาม

ภายหลังจากยกเลิกสัมปทานไม้ เครือข่ายชุมชนร่วมกับนักวิชาการและองค์กรพัฒนาเอกชน ก็ได้สร้างปรากฏการณ์การเป็น "พลเมือง" ที่แข็งขันอีกขั้น โดยการเสนอร่างกฎหมายป่าชุมชนในปี 2534 โดยมีสาระสำคัญว่า ชุมชนท้องถิ่นไม่ว่าจะอยู่ในพื้นที่ป่าแบบไหน ป่าสงวน หรือป่าอนุรักษ์ หากพวกเขาได้มีบทบาทในการดูแลรักษาป่า ไม่ว่าจะด้วยความรู้พื้นบ้านตามวัฒนธรรม ประเพณี หรือความรู้สมัยใหม่ เมื่อพวกเขาได้แสดงบทบาทที่ปรากฏผลชัดเจน ชุมชนท้องถิ่นเหล่านั้นจะมีสิทธิอันชอบธรรมตามกฎหมาย ในการดูแลจัดการป่าของตนเอง โดยที่รัฐจะต้องสนับสนุน

ประเด็นสำคัญของการผลักดันกฎหมายป่าชุมชนคือ การฟื้นคืนหลักการเรื่องสิทธิชุมชน หรือกล่าวอีกนัยหนึ่งคือ "ความเป็นพลเมืองแบบชุมชน" ซึ่งเคยถูกลบเลือนไปในระบบกฎหมายสมัยใหม่ ว่าเป็นพื้นฐานสำคัญของนโยบาย กฎหมายการจัดการทรัพยากรธรรมชาติ นับแต่นั้นมาขบวนการป่าชุมชนและขบวนการประชาชน ที่เคลื่อนไหวด้านการกระจายอำนาจการจัดการทรัพยากรธรรมชาติก็ใช้วาทกรรม "สิทธิชุมชน" เพื่อต่อสู้กับแนวคิดกรรมสิทธิ์แบบรัฐและปัจเจก ตลอดจนสร้างอัตลักษณ์ใหม่แก่ชุมชนในฐานะเป็นพลเมืองที่เข้มแข็ง ในการเข้าร่วมต่อรองนโยบายด้านการจัดการทรัพยากรธรรมชาติ

รัฐธรรมนูญกับการสถาปนาสิทธิชุมชนต่อการจัดการทรัพยากรธรรมชาติ
"บุคคลซึ่งรวมตัวกันเป็นชุมชนท้องถิ่นดั้งเดิมย่อมมีสิทธิอนุรักษ์ฟื้นฟูจารีตประเพณี ภูมิปัญญาท้องถิ่น ศิลปะหรือวัฒนธรรมอันดีของท้องถิ่นและของชาติ และมีส่วนร่วมในการจัดการบำรุงรักษา และการใช้ประโยชน์จากทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อมอย่างสมดุลและยั่งยืน ทั้งนี้ตามที่กฎหมายบัญญัติ" (บทบัญญัติในรัฐธรรมนูญ 2540 มาตรา 46)

กระแสผลักดันของขบวนการป่าชุมชน และขบวนการสิทธิชุมชนด้านทรัพยากรต่างๆ ได้ทำให้แนวคิดเรื่อง "สิทธิชุมชน" ปรากฏอยู่ในรัฐธรรมนูญเป็นครั้งแรก ในประวัติศาสตร์การเมืองไทยภายหลังการเปลี่ยนแปลงการปกครอง และบทบัญญัติดังกล่าวก็กลายมาเป็นฐานอ้างอิงของการเสนอกฎหมายป่าชุมชน และกฎหมายต่างๆ เพื่อให้รับรองสิทธิชุมชนในการจัดการทรัพยากรธรรมชาติ

สิ่งที่น่าสนใจก็คือ ในบริบทของการต่อสู้ถกเถียงสิทธิความเป็นพลเมืองในแบบต่างๆ ทั้งพลเมืองแบบปัจเจกและพลเมืองแบบชุมชน ตลอดจนโครงสร้างอำนาจการจัดการทรัพยากรธรรมชาติที่ยังรวมศูนย์อยู่ที่รัฐ และกลไกเศรษฐกิจแบบทุนนิยม ทำให้บทบัญญัติในมาตรา 46 มีความลักลั่นอยู่ไม่น้อย

อย่างไรก็ตาม ขบวนการป่าชุมชนและฐานทรัพยากรต่างๆ ก็หาได้ตั้งรับกับข้อจำกัดในรัฐธรรมนูญ กลับเคลื่อนไหวเพื่อนิยามสิทธิชุมชนตามรัฐธรรมนูญให้ขยายกว้างออกไป ดังเห็นได้จากขบวนการป่าชุมชน ได้ผลักดันร่างพระราชบัญญัติป่าชุมชนฉบับประชาชนที่มีหลักการกว้าง ไม่จำกัดสิทธิชุมชนอย่างตายตัว แต่เปิดพื้นที่ให้ชุมชนมีบทบาทในการกำหนดข้อตกลง หลักเกณฑ์ แผนการจัดการตามจารีตวัฒนธรรมของตนเอง โดยที่กฎหมายจะทำหน้าที่รองรับวัฒนธรรม ประเพณีดังกล่าว

ความเป็น "สาธารณะ" กับป่าชุมชน
สิ่งที่เป็นสาธารณะเป็นแนวคิดในยุคสมัยใหม่ตามแนวคิดตะวันตก เป็นพื้นที่ทางสังคมที่เปิดเผย เพื่อที่จะแก้ไขปัญหาโดยมีการถกเถียงอย่างเสรีภาพ โดยมีการใช้ "ทรัพยากรทางวาทกรรม" ของประชาสังคม (Habermas 1989, อ้างในทานาเบ้, 2548, น.9)

แนวคิด "สาธารณะ" จากฐานคิดประชาสังคม มีนัยพื้นที่ของสังคมเมืองที่ ที่ผู้คนซึ่งไม่ได้อยู่ในระบบชุมชน เครือญาติ แต่เป็นกลุ่มกิจกรรมทางสังคมของคนแปลกหน้าที่เท่าเทียมกัน มาสัมพันธ์ ถกเถียงกันในเรื่องประโยชน์ส่วนรวม หรือก่อรูปเป็นจิตสำนึก "พลเมือง"

การอธิบายแนวคิด "สาธารณะ" ดังกล่าวเป็นการกล่าวถึงพื้นที่ทางการเมืองที่ไม่ใช่รัฐ และไม่ใช่ชุมชน โดยนัยคือเป็นการปฏิเสธว่า "พื้นที่ชุมชน" ไม่ใช่พื้นที่สาธารณะ เพราะไม่ใช่พื้นที่ที่เปิดกว้าง เข้าออกได้อย่างเสรี อีกทั้งกระบวนการตกลงในพื้นที่สาธารณะตามกรอบคิดดังกล่าว ใช้กระบวนการถกเถียงอย่างมีเสรีภาพ บนฐานของเหตุผล

จากฐานคิดดังกล่าว ทำให้รัฐบาล นักวิชาการ และภาคสังคมเมืองส่วนหนึ่งไม่ยอมรับความเป็น "สาธารณะ" ของป่าชุมชน โดยมองว่าป่าชุมชน เป็นเรื่องผลประโยชน์เฉพาะชุมชน หรือคนชายขอบจำนวนหนึ่งที่ไม่ใช่ผลประโยชน์คนส่วนใหญ่ของประเทศ อีกทั้งยังมองระบบชุมชนเป็นเรื่องสังคมอุปถัมภ์ ซึ่งขาดความโปร่งใส และขาดจิตสำนึกส่วนรวม แต่เป็นแค่จิตสำนึกในระดับชุมชนเท่านั้น

ในทางทฤษฎีแนวคิดดังกล่าว ได้รับการวิพากษ์วิจารณ์จากนักมานุษยวิทยาหลายท่าน ดังเช่น ทานาเบ้เองก็ชี้ให้เห็นว่า แนวคิดสาธารณะสายทฤษฎีประชาสังคม ไม่สอดคล้องกับการศึกษาชาติพันธุ์วรรณนา เนื่องจากแนวคิดดังกล่าวยืนยันความเป็นสาธารณะจาก "ปฏิบัติการด้านการสื่อสาร" (Communicative Action) โดยการถกเถียงอย่างมีเสรีภาพผ่านภาษา

การยืนยันดังกล่าวเป็นการปิดกั้นทำความเข้าใจความเป็นสาธารณะของชุมชน เพราะความเป็น "สาธารณะ" ของชุมชนมีพื้นฐานอยู่ที่การแบ่งปันความหมาย กฎเกณฑ์ สำนึกความรับผิดชอบในประเพณีต่างๆ เมื่อประชาชนเผชิญหน้ากับปัญหาในชีวิตประจำวัน ก็สามารถใช้ปฏิบัติการตามประเพณีเพื่อแก้ปัญหาได้ (ทานาเบ้, 2548, น.11)

ในทางปฏิบัติ การจัดการป่าชุมชนใช้หลักการ "หน้าหมู่" หรือการจัดการทรัพยากรส่วนรวม (Common property)(2) เพื่อประโยชน์ร่วมกันของชุมชน ซึ่งกระบวนการสร้างความเป็นสาธารณะในระบบดังกล่าวมาจาก สำนึกในการดำรงอยู่และรับผิดชอบร่วมกันของสมาชิกในชุมชน โดยมีรากฐานจากวัฒนธรรม ประเพณี และกระบวนการเรียนรู้ในชีวิตประจำวัน

ในแง่ดังกล่าวความเป็นส่วนตัว (private) จึงไม่ได้แยกขาด หรือเป็นคู่ตรงข้ามกับความเป็นสาธารณะ (Public) แต่ความเป็นส่วนตัวดำรงอยู่ซ้อนไปกับความเป็นสาธารณะในชุมชน และซ้อนไปกับความเป็นสาธารณะจากภายนอก ซึ่งเป็นระบบความสัมพันธ์เชิงซ้อน ดังนั้นความเป็น "สาธารณะ" จึงไม่ได้ดำรงอยู่ในระนาบเดียว แต่มี "สาธารณะ เกิดขึ้นในหลายระดับตั้งแต่ปัจเจก ครอบครัว เครือญาติ ชุมชน ลุ่มน้ำ สังคม

รูปธรรมของสาธารณะในชุมชนก็คือ กฎกติกาและแผนการจัดการป่าชุมชน ที่สมาชิกในชุมชนมีส่วนร่วมสร้างและร่วมปฏิบัติการ โดยมีเป้าหมายเพื่อความสมบูรณ์ของระบบนิเวศ ความมั่นคงของชุมชน และสังคมรอบข้างที่ใช้ทรัพยากรร่วมกัน ในแง่ปฏิบัติการความเป็นสาธารณะของชุมชน เห็นได้ชัดจากการที่ชุมชนต่อสู้ปกป้องการสัมปทานไม้ การทำลายป่าทั้งที่เป็นของชุมชนและป่าที่อยู่ใกล้ชุมชน

ในแง่นโยบาย ร่างกฎหมายป่าชุมชนมีเป้าหมายเพื่อ การอนุรักษ์และฟื้นฟูป่าของทั้งประเทศ โดยมีชุมชนที่อยู่กับป่าเป็นผู้มีบทบาทหลักในการจัดการป่าเท่านั้น ชุมชนไม่ใช่เจ้าของกรรมสิทธิ์ต่อป่า และในสภาพความเป็นจริงแล้วพื้นที่ป่าทั่วประเทศมีชุมชนอยู่อาศัยและทำกินไม่ต่ำกว่า 10 ล้านคน โดยเฉพาะในป่าอนุรักษ์มีชุมชนอยู่อาศัยและทำกินไม่ต่ำกว่า 460,000 ครัวเรือน ดังนั้นมองในแง่ไหน ก็ไม่สามารถปฏิเสธความเป็น "สาธารณะ" ของป่าชุมชนได้

ปรากฏการณ์ดังกล่าวสอดคล้องกับคำกล่าวของนอร์ตัน ลอง (1980) ซึ่งเขาได้อ้างคำพูดของจอห์น ดิวอี้ (John Dewey) ไว้ว่า "สาธารณชนจะค้นพบตัวเองได้ภายในชุมชนท้องถิ่นเท่านั้น และในขณะที่ค้นพบตัวเองนั้น จะตระหนักได้ว่าเป้าหมายร่วมเพียงอย่างเดียวจะทำให้เกิดประชาธิปไตยที่แท้จริงที่เป็นไปได้ โดยทั้งนี้ลองยอมรับว่า ชุมชนของรัฐชาติที่น่าปรารถนาอาจจะเป็นชุมชนของหลายๆ ชุมชนก็ได้" (แกรี่ แอล วอมสลีย์, 2546 น.170)

การเมืองของ "ผลประโยชน์สาธารณะ" กับสิทธิชุมชน
"วันนี้ท่าน (ชาวบ้านที่มาเสนอร่างกฎหมายป่าชุมชน) มาเสนอกับผมไม่ใช่มาเอาเป็นเอาตาย ท่านต้องเอาความคิดนี้ไปเสนอกับ สส. สว. ให้เห็นด้วย ผมไม่เห็นด้วยกับท่านในหลายๆข้อ ท่านอยากจะเสนอเรื่องอื่นเข้าไป ท่านก็ไปยื่นที่สภา ถ้าสภาโหวตตามนั้นผมก็แพ้นะ ประชาชนที่อยู่นอกจากนี้อีกกว่า 60 ล้านคน สมมติว่ามีประชาชนอยู่ในป่า 10 ล้านคน ก็ยังมีอีก 50 กว่าล้านนะที่เขายังอยู่ข้างนอก เพราะฉะนั้นการบริหารงานของรัฐบาลไม่ใช่เรื่องง่ายๆ ที่จะเอาตามใจตัวเองทุกอย่าง ถ้าอีก 50 ล้านลุกฮือขึ้นมา รัฐบาลก็ต้องพลิกอีก มันต้องรู้ว่าจุดเหมาะสมคืออะไร"
(คำให้สัมภาษณ์ของนายยงยุทธ ติยะไพรัช รัฐมนตรีว่าการกระทรวงทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อม, บันทึกการประชุมเครือข่ายป่าชุมชน 26 สิงหาคม 2548)

ถ้อยแถลงของนายยงยุทธ ติยะไพรัช รัฐมนตรีว่าการกระทรวงทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อม เกิดขึ้นจากกรณีที่รัฐบาลได้เปลี่ยนแปลงหลักการสำคัญ ในร่างพระราชบัญญัติป่าชุมชน ในขั้นตอนการพิจารณาของคณะกรรมาธิการร่วม ระหว่างสภาผู้แทนราษฎรและวุฒิสภาในการปรับปรุงร่างพระราชบัญญัติป่าชุมชน ซึ่งทั้งรัฐบาลและวุฒิสภาต่างก็มีมติไม่ให้ชุมชนท้องถิ่นที่อยู่อาศัย ทำกินในเขตอนุรักษ์พิเศษ(3) มีสิทธิดูแลรักษาและใช้ประโยชน์จากป่า หลังจากที่ก่อนหน้านี้ วุฒิสภาก็เคยมีมติในปี 2545 ไม่ให้มีชาวบ้านในป่าอนุรักษ์จัดการป่าชุมชน

ต่อประเด็นดังกล่าว ชุมชนท้องถิ่นที่ได้ผลักดันร่างพระราชบัญญัติป่าชุมชนได้คัดค้าน เนื่องจาก หากใช้นิยามเขตอนุรักษ์พิเศษที่รัฐกำหนด จะครอบคลุมพื้นที่ป่าไม่ต่ำกว่า 10 ล้านไร่ ซึ่งพื้นที่เหล่านี้มีชุมชนท้องถิ่นอาศัยนับแสนครอบครัว ซึ่งการไม่ยอมรับสิทธิชุมชนในพื้นที่ดังกล่าวเป็นการปิดกั้นความเป็นพลเมืองของพวกเขา เนื่องจากชุมชนเหล่านั้นต้องถูกกดดันจากเจ้าหน้าที่รัฐไม่ให้ใช้ทรัพยากรในป่าที่เป็นฐานชีวิตได้ และอาจมีแนวโน้มถูกโยกย้าย ทางเลือกที่เหลืออยู่ก็คือ หากไม่ดื้อแพ่งจัดการป่าชุมชนแบบผิดกฎหมาย ก็ต้องถูกรัฐเข้ามาจัดระเบียบชีวิต เศรษฐกิจทั้งหมด จนพวกเขาต้องสูญเสียอิสรภาพ และอำนาจในการกำหนดวิถีชีวิตตนเองอย่างมีศักดิ์ศรี

"พี่น้องที่สุราษฎร์ธานีถามว่าพื้นที่ตรงนั้น (ป่าอนุรักษ์) อยู่มาก่อน แล้วจะไล่พวกเขาออกหรือเปล่า ผมบอกว่าทางเลือกไม่ยากเลย ก็หาที่ดินแปลงใกล้ๆให้ ถ้าไม่ได้ก็หาพื้นที่ชดเชย จะไม่มีการใช้วิธีที่หนักหนาหรือว่าทุบตีกัน...เราคิดถึงขนาดว่าถ้าพี่น้องจัดตั้ง พ.ร.บ.ป่าชุมชนแล้วจะทำมาหากินอะไร พื้นที่อนุรักษ์ที่เป็นนิวเคลียสนี้ แล้วจะมีพื้นที่รอบๆ ที่เว้าแหว่งอยู่ เราจะจ้างชาวบ้านเข้าไปปลูกไม้ แล้วก็ดูแลจ่ายเป็นรายปี" (คำสัมภาษณ์ยงยุทธ ติยะไพรัช, อ้างแล้ว)

ข้ออ้างสำคัญที่รัฐและวุฒิสภาใช้ในการปิดกั้น ไม่ให้ชุมชนที่อยู่ในเขตป่าอนุรักษ์จัดการป่านั้นก็คือ การอ้าง "เสียงส่วนใหญ่" หรือ "ผลประโยชน์สาธารณะ" ดังที่อุปมาว่าประชาชนอีก 50 ล้านคนอาจจะไม่ยินยอมให้ชุมชนในป่า 10 ล้านคนจัดการป่า ทั้งที่ป่าชุมชนเป็นรูปแบบ"การอนุรักษ์ป่าแบบหนึ่ง"ที่ดำเนินการโดยชุมชน "ไม่ใช่เป็นการอนุญาตให้ชุมชนเป็นเจ้าของป่า" หรือให้ชุมชนไปทำลายป่า การอ้าง "ผลประโยชน์สาธารณะ" ของรัฐ ไม่ได้เป็นไปตามแนวคิดประชาสังคมที่ประชาชนมาร่วมถกเถียงข้อตกลง และเข้ามามีส่วนร่วมในกิจกรรมของสังคม เพื่อประโยชน์ส่วนรวม แต่เป็นการผูกขาดความเป็น "สาธารณะ" ไว้กับรัฐ มีเพียงรัฐเท่านั้นที่เป็นสถาบันอันชอบธรรมในการดำเนินการเพื่อ "สาธารณะ" ขณะที่ประชาสังคม ชุมชนหากไม่เป็นเพียงส่วนย่อยที่ต้องยึดโยงกับความเป็น "สาธารณะ" ที่รัฐกำหนด ก็จะถูกกีดกันว่าเป็น "พื้นที่ส่วนตัว" หรือเป็นการเรียกร้องผลประโยชน์เฉพาะตน เฉพาะกลุ่ม

ประเด็นสำคัญก็คือ ในผืนป่าทั้งมวลที่เหลือทั้งหมดอยู่ราวร้อยละ 33 ของพื้นที่ประเทศ ผู้ซึ่งอยู่กับป่าซึ่งจะมีบทบาทรักษาหรือทำลายป่าก็คือ ชุมชนในเขตป่าประมาณ 10 ล้านคน หากตีวงในเขตป่าอนุรักษ์ ก็มีชุมชนถึง 460,000 ครัวเรือน การตัดผู้คนเหล่านี้ออกจากการจัดการทรัพยากร "สาธารณะ" ก็เท่ากับว่าหน่วยทางสังคมที่จะดูแลพื้นที่ "สาธารณะ" ก็คือรัฐเพียงฝ่ายเดียว เพราะสังคมภายนอกที่อยู่ห่างไกล ไม่ได้มีบทบาทและกลไกที่จะมีส่วนร่วมจัดการป่าอย่างเป็นรูปธรรม หากจะเกี่ยวข้องได้ก็ผ่านหน่วยงานรัฐเท่านั้น เช่น การกันพื้นที่ให้เอกชนปลูกป่า เป็นต้น ดังนั้น "สาธารณะ""ที่ไม่มีตัวตน ไม่มีกลไกที่จะปฏิบัติการจัดการทรัพยากรสาธารณะ จึงเป็นสัญญะอันเลื่อนลอย หาได้มีรูปธรรมของบทบาทพลเมืองในความเป็น "สาธารณะ" ไม่

วิธีคิดของรัฐต่อ "สาธารณะ" กรณีป่าชุมชนสะท้อนถึงการลากเส้นแบ่งระหว่าง "สาธารณะ" และ "ปัจเจก" อย่างเข้มแข็ง โดยใช้สัญญะ (Sign) "สาธารณะ" สื่อถึงความเป็นรัฐที่ครอบครองปริมณฑลความเป็นส่วนรวม ขณะที่ "ปัจเจก" หรือ "ชุมชน" สื่อถึงประชาชนที่มุ่งเรื่องผลประโยชน์เฉพาะ รัฐไม่ยอมรับว่าชุมชนเป็นหน่วยทางสังคมที่ทำงาน "สาธารณะ" ได้เช่นเดียวกับรัฐ และไม่ยอมรับความเป็นพลเมืองในมิติชุมชน

เมื่อชุมชนอ้างบทบาทการทำงาน "สาธารณะ" โดยการจัดการป่าชุมชน ซึ่งอยู่บนวิธีคิดตามวัฒนธรรมที่ไม่แยกขาดจากผลประโยชน์ของชุมชน และผลประโยชน์ส่วนรวม และการเรียกร้องของชุมชนในการจัดการป่า กำลังทำให้เส้นแบ่งส่วนรวมและส่วนตัวอัน "ศักดิ์สิทธิ์" ของรัฐพร่าเลือนไป อันจะกระทบต่ออำนาจของรัฐต่อการยึดครองพื้นที่ให้อ่อนลง ซึ่งเป็นเหตุให้รัฐโจมตีว่า ป่าชุมชนเป็นไปเพื่อประโยชน์ส่วนตน

รัฐจึงใช้วิธีการตอกย้ำเส้นแบ่งเดิม หรือลากเส้นแบ่งใหม่ให้ชัดเจนขึ้น ดังเช่น การสร้างเขตอนุรักษ์พิเศษขึ้นมาใหม่ เพื่อประกาศเขตแดน (Territory) แห่งอำนาจรัฐ สร้างดินแดน "ศักดิ์สิทธิ์" ในนามพื้นที่ที่เปราะบางทางนิเวศที่รัฐจะสงวนสิทธิ์เด็ดขาด ไม่ยินยอมให้ชุมชนมีส่วนร่วมในการจัดการป่าที่รัฐหวงกัน แม้สิ่งที่ชุมชนจะจัดการคือการอนุรักษ์ ฟื้นฟูป่าเพื่อความมั่นคงของระบบนิเวศ และการดำรงอยู่ของชุมชนก็ตาม

อันเป็นจริง การขีดเส้นแบ่งเขตแดนแห่งอำนาจเพื่อสงวนสิทธิ์ของรัฐไม่ใช่เรื่องใหม่ รัฐโดยกรมป่าไม้ได้ใช้เครื่องมือดังกล่าวมาตลอด ตั้งแต่การประกาศเขตป่าสงวนแห่งชาติ เขตอุทยานแห่งชาติ เขตรักษาพันธุ์สัตว์ป่า เขตต้นน้ำลำธารชั้น 1 เอ พร้อมกับดำเนินการอพยพชาวบ้านที่ถูกขีดวงในพื้นที่ป่าประเภทต่างๆ เหล่านี้ออกนอกพื้นที่ ขณะที่ชุมชนจำนวนมากที่รัฐไม่สามารถอพยพได้ รัฐก็ใช้วิธีควบคุมอย่างเข้มงวดไม่ให้ใช้ทรัพยากรจากป่า ไม่ให้ทำการเกษตรพื้นบ้าน และไม่ให้พัฒนาสภาพชีวิตของชุมชนใดๆ ทั้งสิ้น

อย่างไรก็ตาม ผลจากที่รัฐปิดกั้นตัวตน และการดำรงอยู่ของชุมชนในพื้นที่ป่า ชุมชนท้องถิ่นเหล่านี้ก็ได้ลุกขึ้นมาท้าทายเส้นแบ่งเขตแดนของรัฐในหลายด้าน

เมื่อปรากฏว่า ขบวนการป่าชุมชนได้เสนอร่างพระราชบัญญัติป่าชุมชน ที่ครอบคลุมถึงชุมชนที่จัดการป่าในเขตอนุรักษ์ด้วย จึงเกิดการต่อต้านจากฝ่ายที่ยืนหยัดในอำนาจรัฐ เช่น วุฒิสภาที่แก้ไขร่างกฎหมายดังกล่าวไม่ยอมรับสิทธิชุมชนในการจัดการป่าในเขตป่าอนุรักษ์ และล่าสุดคือ ความพยายามของรัฐ ในการกำหนดเขตพื้นที่อนุรักษ์พิเศษ ที่ไม่ยอมรับสิทธิชุมชนในบริเวณดังกล่าว

ปรากฏการณ์ข้างต้นแทบเป็นสิ่งที่ตรงกันข้ามกับหลายกรณี ที่เส้นแบ่งอันศักดิ์สิทธิ์ของรัฐถูกลบโดยรัฐเอง เหมือนดังที่กำนันอนันต์ ดวงแก้วเรือน จากบ้านแม่ทา กิ่งอำเภอแม่ออน จังหวัดเชียงใหม่ ผู้นำเครือข่ายป่าชุมชนภาคเหนือกล่าวไว้ว่า

"กฎหมายอุทยานเข้มข้นมาก บางมาตรา บางเรื่องชาวบ้านเข้าไปไม่ได้เลย เก็บใบไม้แห้งอะไรก็ผิดหมด แต่ทราบไหมว่าทางรัฐก็อาศัยช่องวรรคสุดท้ายของกฎหมายฉบับนี้ ก็ดูที่เชียงใหม่ที่อุทยานดอยสุเทพที่จะไปสร้างสวนสัตว์เปิด ที่เขตอนุรักษ์สัตว์ป่าและอุทยานที่ดอยเชียงดาวก็จะไปสร้างกระเช้าขึ้นดอยเชียงดาว ทำไมถึงไม่ผิดกฎหมายอุทยาน...แต่เมื่อชาวบ้านจะรักษาป่า ป้องกันไฟป่ากลับผิดกฎหมาย" (คำสัมภาษณ์ นายอนันต์ ดวงแก้วเรือน,โครงการสิทธิชุมชนศึกษา, 22 สิงหาคม 2548)

ข้อสังเกตของกำนันอนันต์ ไม่ใช่เป็นเรื่องเลื่อนลอย แต่มีปรากฏการณ์มากมายที่เขตแดนป่าอนุรักษ์ที่รัฐหวงกัน กลับถูกละเมิดโดยรัฐเองหรือโดยกลุ่มทุนที่รัฐอนุญาตหรือไม่อนุญาต เช่น นโยบายแปลงสินทรัพย์เป็นทุนที่อนุญาตให้ธุรกิจท่องเที่ยว เข้าไปดำเนินกิจกรรมในเขตอุทยานแห่งชาติทางบก 82 แห่ง ทางทะเล 21 แห่ง หรือกรณีที่กลุ่มทุนบุกเข้าไปตัดไม้เถื่อนในพื้นที่อุทยานแห่งชาติ และเขตรักษาพันธุ์สัตว์ป่าสาละวิน แต่รัฐก็ไม่สามารถดำเนินการตามกฎหมายได้ถึงที่สุด ซึ่งนโยบายและโครงการที่ส่งผลกระทบต่อป่าเหล่านี้ก็ถูกดำเนินการในนาม "ผลประโยชน์สาธารณะ" ด้วยกันเกือบทั้งสิ้น

ด้วยเหตุนี้เอง สิ่งที่เรียกว่า "ผลประโยชน์สาธารณะ" จึงมีความกำกวมอย่างมาก ในสถานการณ์ที่รัฐต้องการผูกขาดอำนาจในการจัดการป่า การอ้างสิทธิของรัฐในนาม "สาธารณะ" จะถูกแสดงออกมาอย่างชัดแจ้ง ไม่ว่าการอ้างนั้นเป็นไปเพื่อการอนุรักษ์หรือการทำลายป่าก็ตาม การกระทำใดๆ ที่จะสลายอำนาจการผูกขาดการจัดการป่าดังกล่าว ดังเช่น การจัดการป่าชุมชนที่แม้จะเป็นการจัดการเพื่อการอนุรักษ์ก็ตาม หากล่วงล้ำเข้ามาในเขตแดนอำนาจที่รัฐขีดวงไว้ พวกเขาก็จะถูกนิยามว่ากำลังทำลาย "ผลประโยชน์สาธารณะ" และเป็นพวกที่ "ไม่เป็นพลเมืองที่ดี" สิทธิความเป็นพลเมืองในการดำรงชีพตามวัฒนธรรม ประเพณีอย่างมีคุณค่า ศักดิ์ศรีก็ปิดกั้นไปด้วย แม้สิทธิดังกล่าวจะบัญญัติไว้ในรัฐธรรมนูญก็ตาม

ความเป็น "พลเมือง" และ "ผลประโยชน์สาธารณะ" จึงเป็นเรื่องทางการเมืองที่รัฐใช้เป็นเครื่องมือในการควบคุมกำกับอำนาจ และนี่คือปมปัญหาสำคัญที่ทำให้ร่างพระราชบัญญัติป่าชุมชนอาจถึงทางตัน โจทย์ที่ท้าทายคือ ภายใต้การผูกขาดความเป็นสาธารณะต่อการจัดการป่าที่เข้มข้นเช่นนี้ ขบวนการป่าชุมชนจะเชื่อมโยงความเป็นชุมชนในมิติพลเมืองที่แข็งขันกับบทบาทเพื่อ "สาธารณะ" ได้อย่างไร ทางออกของปมปัญหาดังกล่าวอาจไม่ใช่การต่อสู้ในพื้นที่ทางกฎหมายอย่างเดียว แต่ควรต้องต่อสู้ในหลายปริมณฑล

การฟื้นฟูความเป็น "พลเมือง" และ "สาธารณะ" ป่าชุมชน
"ผมเป็นคนภาคเหนือ ถูกต่อว่ามากว่าทำลายป่า เดี๋ยวนี้ป่าหมดไป ก็มีแต่ป่าแค่ภาคเหนือ เราตกเป็นจำเลยของสังคม จึงอยากกลับมาเป็นผู้ดูแลป่า พลิกฟื้นผืนป่าในภาคเหนือให้กลับคืนมา แต่ก็จนปัญญาบางครั้งพวกเราทำไม่ได้ เพราะไม่มีเครื่องมือ ไม่มีกติกาที่ชาวบ้านจะเข้าไปทำได้..." (สัมภาษณ์กำนันอนันต์ ดวงแก้วเรือน, อ้างแล้ว)

เมื่อระบบกฎหมายป่าไม้ทั้งหมดยังดำเนินตามแนว"สำนักกฎหมายบ้านเมือง" ภายใต้โครงสร้างการรวมศูนย์อำนาจจัดการป่าที่สั่งสมมากว่า 100 ปี พระราชบัญญัติป่าชุมชน ซึ่งประชาชนเสนอตามหลักปรัชญา"สำนักกฎหมายธรรมชาติ" ที่มองกฎหมายเป็นเครื่องมือสังคม ไปรองรับสิทธิเสรีภาพของประชาชนตามธรรมชาติ หลักการสำคัญในร่างกฎหมายป่าชุมชนกำลังจะถูกรื้ออย่างถอนรากถอนโคน ให้เป็นเครื่องมือของรัฐในการกำกับบทบาทหน้าที่ประชาชนในการจัดการป่าอย่างเข้มงวด สิทธิชุมชนอันเป็นสิทธิพลเมืองที่ทำหน้าที่สร้างป่าให้สมบูรณ์ต่อตนเองและสาธารณะ ก็กำลังถูกเปลี่ยนให้เป็น "หน้าที่พลเมือง" ที่มีต่อรัฐเท่านั้น

ไม่ว่ารัฐจะรื้อร่างพระราชบัญญัติป่าชุมชนอย่างไร จะขีดวงปิดกั้นความเป็น "พลเมือง" ของชาวบ้านในพื้นที่ป่าอนุรักษ์ด้วยการสร้าง "เขตอนุรักษ์พิเศษ" อีกกี่ขั้น ซึ่งปลอดพ้นการมีส่วนร่วมของประชาชนในการจัดการพื้นที่เหล่านั้น แต่ขบวนการป่าชุมชนหาได้ยอมจำนนกับเส้นแบ่งที่ปิดกั้นความเป็น "พลเมืองที่แข็งขัน" เพื่อ "ประโยชน์สาธารณะ" ที่มีต่อพวกเขาและสังคมไม่

"ป่าชุมชนนั้นผิดกฎหมายทั้งนั้น แต่พลังความถูกต้องสังคมจะยอมรับและฝันจะเป็นจริงได้ ข้อสำคัญคือสังคมได้เรียนรู้…จริงๆ แล้วที่เราบอกว่าจะกลับไปทำกฎระเบียบของชุมชน คือ เราใช้กฎหมายป่าชุมชนไปปฏิบัติเลย ใช้ระบบนี้ทั้งหมดเลย ถึงแม้ว่าจะไม่ได้ประกาศในราชกิจจานุเบกษา" (คำสัมภาษณ์กำนันอนันต์ ดวงแก้วเรือน, อ้างแล้ว)

ดังนั้นแม้ร่างพระราชบัญญัติป่าชุมชนดำเนินไปอย่างไร แต่ปฏิบัติการทางสังคมของชุมชนท้องถิ่น อันเป็นกลุ่มพลเมืองที่แข็งขันต่อการจัดการป่าหาได้หยุดไปตามกรอบกฎหมาย ขบวนการป่าชุมชนได้ก้าวข้ามเส้นแบ่งเขตแดนป่าอนุรักษ์ อันเป็นเขตแดนของรัฐที่ปราศจากการมีส่วนร่วมของประชาชน ก้าวข้ามการผูกขาด ความเป็น "สาธารณะ" ที่ถูกจำกัดเฉพาะรัฐ โดยหันมาสร้างความเป็น "สาธารณะ" ด้วยการอนุรักษ์ป่าเพื่อประโยชน์ของชุมชนและสังคม

ป่าชุมชนจึงเป็นการลบมายาคติวิธีคิดคู่ตรงข้ามระหว่าง "สาธารณะ"กับ "ปัจเจก" และสร้างความเป็นพลเมืองในมิติชุมชน ที่มีสิทธิในการดำรงชีพอยู่ในสังคม และมีจิตสำนึกต่อสังคมในฐานะที่ตนเองเป็นสมาชิกของสังคม แม้กฎหมายป่าไม้ และกฎหมายป่าชุมชนที่รัฐกำลังแก้ไข จะไม่อนุญาตให้พวกเขาดำรงสิทธิความเป็น "พลเมือง" ดังกล่าวก็ตาม

ด้วยเหตุนี้หลักการสำคัญในเรื่องสิทธิชุมชน ต่อการจัดการทรัพยากรธรรมชาติในรัฐธรรมนูญ อาจจะไม่บรรลุผลด้วยกฎหมายลูก แต่เป็นจริงได้ด้วยปฏิบัติการของชุมชนในพื้นที่

"ถ้าเราทำป่าชุมชนเยอะๆ มากขึ้น ต่อไปกฎหมายก็จะไปรองรับเราเอง เพราะที่ผ่านมาเราไปมุ่งจะเอากฎหมายและก็ไปพัฒนาป่า เพราะฉะนั้นแนวใหม่ เราจะพัฒนาป่าเพื่อกฎหมายจะออกไปรองรับเรา" (กำนันอนันต์ ดวงแก้วเรือน, อ้างแล้ว)

บทปิดท้าย
"ถ้าการบริหารรัฐกิจต้องการให้พลเมืองยอมรับในความชอบธรรมนั้น จำเป็นต้องพัฒนารูปแบบปฏิบัติที่ส่งผลให้เกิดพื้นที่สาธารณะ ซึ่งประกอบด้วยสมาชิกทั้งที่เป็นข้าราชการและพลเมือง การที่ข้าราชการตัดสินเกี่ยวกับความชอบธรรมของการบริการสาธารณะแต่เพียงฝ่ายเดียว ถือว่าใช้ไม่ได้อีกต่อไปแล้ว...การบริหารัฐกิจต้องเปลี่ยนประเด็นพูดคุย นั่นคือ เราไม่เพียงพูดเรื่องการปกครองเท่านั้น หากเราต้องพูดกับพลเมือง" (ฮันนาห์ อาเรนท์, Hannah Arendt, อ้างโดยสไตเวอร์ส, 2546, น.292-293)

นั่นคือคำกล่าวของฮันนาห์ อาเรนท์ นักปรัชญาการเมืองชาวเยอรมันผู้โด่งดัง ซึ่งเป็นบทสะท้อนได้ดีต่อความล้มเหลวการผลักดันร่างพระราชบัญญัติป่าชุมชน และความล้มเหลวของรัฐธรรมนูญในบทบัญญัติเรื่องสิทธิชุมชนในการจัดการทรัพยากร เนื่องด้วยโครงสร้างการจัดการป่าที่รัฐจัดการ ไม่เอื้อให้ชุมชนมีสิทธิ เสรีภาพในการจัดการป่าของตนเองซึ่งเป็นรูปธรรมการปฏิบัติของการสร้างพื้นที่สาธารณะให้เกิดขึ้น

ปัญหาสำคัญที่สุดตรงกับสิ่งที่อาเรนท์กล่าวไว้คือ รัฐไม่พูดกับชุมชนท้องถิ่นที่จัดการป่าในฐานะที่เป็นพลเมืองที่แข็งขัน เป็นพลเมืองซึ่งมีสิทธิในการดำรงชีพ และมีสิทธิที่จะร่วมจัดการทรัพยากรป่าที่เป็นสาธารณะ รัฐพูดแต่เรื่องการปกครองประชาชน ทั้งนี้เนื่องจากรัฐมองประชาชนที่เรียกร้องกฎหมายป่าชุมชนในฐานะเป็นพลเมืองที่เฉื่อยชา ขาดความสนใจในประโยชน์สาธารณะ และขาดความรู้ในการจัดการป่า

ความเป็น "พลเมือง" เพื่อสร้าง "ประโยชน์สาธารณะ" ต่อการจัดการป่าตามกรอบคิดดังกล่าวจึงเกิดขึ้นไม่ได้ ด้วยเหตุนี้เอง ขบวนการเคลื่อนไหวป่าชุมชนจึงต้องสร้างอัตลักษณ์ ความเป็น "พลเมืองในมิติชุมชน" ที่เข้มแข็งต่อสังคม ด้วยปฏิบัติการจัดการป่าชุมชนให้ขยายตัวอย่างกว้างขวาง เพื่อสลายเส้นแบ่งนานาชนิดที่ปิดกั้นสิทธิความเป็นพลเมือง ในการจัดการป่าเพื่อประโยชน์สาธารณะ เช่น

สลายเส้นแบ่งเรื่องเขตพื้นที่ป่าอนุรักษ์ ที่ปิดกั้นการมีส่วนร่วมและการตรวจสอบของประชาชน สลายเส้นแบ่งเรื่องการผูกขาดการจัดการทรัพยากรสาธารณะของรัฐ และเคลื่อนไหวเพื่อนำไปสู่การปรับความสัมพันธ์อำนาจของรัฐและประชาชน ต่อการจัดการป่าเสียใหม่ ด้วยการสร้างสรรค์ป่าชุมชนเพื่อประโยชน์ของชุมชนและสังคมรวมกัน หรือสร้าง "ความเป็นสาธารณะ" ผ่านมิติการจัดการป่า ที่สมาชิกในชุมชนร่วมกันดำเนินการอย่างแข็งขัน และขยายขอบข่าย เชื่อมต่อพื้นที่สาธารณะที่ชุมชนจัดการออกไปอย่างกว้างขวาง ดึงพลังทางสังคมภาคส่วนต่างๆ เข้าร่วมปฏิบัติการ เพื่อขยายสิทธิความเป็นพลเมืองของชุมชน ขยายพื้นที่สาธารณะซึ่งในที่นี้ก็คือ การจัดการป่า ให้เป็นระบบที่สังคมมีส่วนร่วมได้ ตรวจสอบได้ "เขตแดนอำนาจอันศักดิ์สิทธิ์" ที่เร้นลับปิดกั้นก็จะสลายไป

และด้วยพลังการเคลื่อนไหวของขบวนการป่าชุมชน ในบทบาทของพลเมืองที่แข็งขันดังกล่าว การปฏิบัติใช้รัฐธรรมนูญว่าด้วยสิทธิชุมชน ต่อการจัดการทรัพยากรธรรมชาติตามมาตรา 46 ตลอดจนกฎหมายลูกต่างๆ จึงจะเป็นจริงได้ เหมือนดังที่พวกเขาได้เคยบัญญัติหลักการดังกล่าวในรัฐธรรมนูญเมื่อ 8 ปีที่แล้ว

++++++++++++++++++++++++++++++++++++

บรรณานุกรม
แกรี่ แอล วอมสลีย์ (2546) "ทัศนะหน่วยงาน: บริหารรัฐกิจในฐานะผู้นำหน่วยงาน", แปลและ
เรียบเรียงโดย อัมพร ธำรงลักษณ์, แปลงรูปเปลี่ยนราก: บริหารรัฐกิจในศตวรรษที่ 21, อัมพร ธำรงลักษณ์ บรรณาธิการแปล, สำนักพิมพ์คบไฟ, กรุงเทพฯ

คณะกรรมาธิการร่วมสภาผู้แทนราษฎรและวุฒิสภาพิจารณาปรับปรุงร่างพระราชบัญญัติป่า
ชุมชน (2548) บันทึกการประชุมคณะกรรมาธิการครั้งที่ 10 วันที่ 15 กันยายน 2548 และครั้งที่ 11 วันที่ 22 กันยายน 2548

คามิลลา เอ็ม. สไตเวอร์ส (1990) "ความเป็นพลเมืองที่มีความตื่นตัวกับการบริหารรัฐกิจ, แปล
โดยอรทัย ก๊กผล, แปลงรูปเปลี่ยนราก: บริหารรัฐกิจในศตวรรษที่ 21, อัมพร ธำรงลักษณ์ บรรณาธิการแปล, สำนักพิมพ์คบไฟ, กรุงเทพฯ

เครือข่ายป่าชุมชน (2548) "บันทึกการประชุมระหว่างตัวแทนเครือข่ายป่าชุมชนกับรัฐมนตรี
กระทรวงทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อม: กรณีเขตต้นน้ำลำธารพิเศษในร่างพระราชบัญญัติป่าชุมชน, ห้องประชุมรัฐสภา, 26 สิงหาคม 2548

โครงการสิทธิชุมชนศึกษา (2548) "การจัดทำคู่มือการใช้และผลักดันกฎหมายเพื่อพิทักษ์สิทธิ
ชุมชนต่อฐานทรัพยากรตามแนวทางรัฐธรรมนูญ" บันทึกการประชุม วันที่ 22 กุมภาพันธ์ 2548 สำนักงานคณะกรรมการสิทธิมนุษยชนแห่งชาติ,

ชิเกฮารุ ทานาเบ้ (2548) ทัศนะ "ชุมชน" กับ การปกครองชีวญาณ: อำนาจที่ซ่อนเร้นใน
สาธารณสุขไทย, รัฐศาสตร์สาร ปีที่ 27 ฉบับที่ 1, คณะรัฐศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์, กรุงเทพฯ

ชุมชนคนรักป่า (2548) "ป่าชุมชนฉบับเต็ม", www.pachumchon.com, เชียงใหม่

ปิ่นแก้ว เหลืองอร่ามศรี (2538) "แนวคิดเชิงสังคมวิทยาและมานุษยวิทยา: วิวาทะว่าด้วยเรื่อง
ทรัพยากรส่วนรวม" ในสุธาวัลย์ เสถียรไทย ปิ่นแก้ว เหลืองอร่ามศรี สุธาริน คูณผล และชูศักดิ์ วิทยาภัค "แนวคิดและวรรณกรรมที่เกี่ยวกับสิทธิในทรัพยากรกับปัญหาสิ่งแวดล้อมและทรัพยากรธรรมชาติในประเทศไทย" ใน ฉัตรทิพย์ นาถสุภา และคณะ (บก.) รายงานการศึกษาสถานภาพไทย-การสำรวจเชิงวิพากษ์ 14-17 พฤษภาคม 2538 เสนอต่อสำนักงานกองทุนสนับสนุนการวิจัยและการประชุมไทยศึกษาครั้งที่ 6 จังหวัดเชียงใหม่

ไพสิฐ พาณิชย์กุล (2546) "กฎหมายกับการปฏิรูประบบราชการ" เอกสารประกอบทางวิชาการ
ในการประชุมวิชาการรัฐศาสตร์และรัฐประศาสนศาสตร์แห่งชาติ ครั้งที่ 4
วันที่ 2 ธันวาคม พ.ศ. 2546, บทความวิชาการมหาวิทยาลัยเที่ยงคืน ลำดับที่ 330, http://midnightuniv.tumrai.com/midarticle/newpage54.html

เสน่ห์ จามริก และยศ สันตสมบัติ (บก.) (2536) "ป่าชุมชนในประเทศไทย: แนวทางการพัฒนา
เล่ม 1 ป่าฝนเขตร้อนกับภารพรวมของป่าชุมชนในประเทศไทย, สถาบันชุมชนท้องถิ่นพัฒนา, กรุงเทพฯ

ศยามล ไกยูรวงศ์ (2546) "แนวความคิดสิทธิชุมชนกับการจัดการป่า-ที่ดิน", สู่การปฏิรูปฐาน
ทรัพยากร, หนังสือขุด "ฐานทรัพยากร ปี พ.ศ.2546", โครงการยุทธศาสตร์นโยบายฐานทรัพยากร คณะกรรมการสิทธิมนุษยชนแห่งชาติ, กรุงเทพฯ

Woodrow Wilson (1887) "The Study of Administration," 481-506 Political Science Quarterly.51, (December, 1941)

+++++++++++++++++++++++++++++++++++

เชิงอรรถ
(1) หลักคิดดังกล่าวแตกต่างจากปรัชญากฎหมายสำนักกฎหมายธรรมชาติ (Natural Law School) ซึ่งกำหนดความชอบธรรมและวิธีการของการใช้อำนาจรัฐที่จะต้องสอดคล้องกับหลักกฎหมายธรรมชาติ หน้าที่ของรัฐจะต้องมีอย่างจำกัดเท่าที่จำเป็นเท่านั้น และการทำหน้าที่ของรัฐจำเป็นอย่างยิ่งที่จะต้องไม่ไปละเมิดสิทธิขั้นพื้นฐาน ซึ่งถือว่าเป็นสิ่งที่มีติดตัวมาของประชาชน

(2) หลักการการจัดการทรัพยากรร่วมของชุมชน แตกต่างจากแนวคิดเรื่อง Common property ที่เกเรท ฮาร์ดิน (Garrett Hardin) ได้วิจารณ์ไว้ในเรื่อง "Tragedy of Commons" (1968) เนื่องจากฮาร์ดินใช้คำว่า Commons ในความหมายทรัพยากรที่เปิดเสรีไร้การจัดการ (Open Access) ที่นำมาสู่ความเสื่อมโทรมของทรัพยากร แต่ฮาร์ดินไม่เข้าใจ Commons ที่เป็นระบบการจัดการทรัพยากรร่วมกันของชุมชน ซึ่งหาใช่การเปิดเสรี ดังนั้นเขาจึงเสนอทางออกของปัญหาโศกนาฏกรรมของทรัพยากรส่วนรวม โดยให้มีระบบกรรมสิทธิแบบปัจเจก ซึ่งสอดคล้องกับแนวคิดแบบทุนนิยมเสรี ความสับสนและการมีจุดยืนสนับสนุนแนวคิดทุนนิยมเสรีดังกล่าว ทำให้เขาถูกวิพากษ์วิจารณ์อย่างหนักว่า กำลังสร้างโศกนาฏกรรมให้กับการจัดการทรัพยากรทั้งของส่วนรวมและของชุมชน ติดตามรายละเอียดจาก ปิ่นแก้ว เหลืองอร่ามศรี (2538)

(3) มาตรา 3 เขตพื้นที่อนุรักษ์พิเศษ หมายความว่า เขตพื้นที่ในเขตอนุรักษ์ที่รัฐมนตรีประกาศโดยอนุมัติจากคณะรัฐมนตรี ซึ่งประกอบด้วยพื้นที่ที่มีลักษณะอย่างใดอย่างหนึ่งต่อไปนี้ คือ พื้นที่ต้นน้ำลำธารที่สภาพป่าสมบูรณ์ หรือ พื้นที่ที่มีความหลากหลายทางชีวภาพสูง หรือ พื้นที่ที่มีความเปราะบางทางกายภาพและทางชีวภาพ หรือ แหล่งศึกษาธรรมชาติ หรือ พื้นที่ที่มีลักษณะเด่นทางธรรมชาติ เช่น พื้นที่ที่มีลักษณะเด่นทางด้านธรณี แหล่งซากดึกดำบรรพ์ พื้นที่ที่มีพันธุ์พืชหรือพันธุ์สัตว์หายากหรือใกล้สูญพันธุ์ ฯลฯ เป็นต้น

มาตรา 23/1 การขอจัดตั้งป่าชุมชนในเขตอนุรักษ์ที่ไม่ใช่เขตพื้นที่อนุรักษ์พิเศษ ซึ่งรัฐมนตรีประกาศโดยความเห็นชอบของคณะรัฐมนตรีในท้องที่ใด ให้กระทำได้เฉพาะกรณีที่ชุมชนนั้นตั้งถิ่นฐานมาก่อนการประกาศให้พื้นที่ที่ชุมชนนั้นตั้งอยู่เป็นเขตอนุรักษ์ และชุมชนนั้นได้จัดการดูแลรักษาพื้นที่ดังกล่าวในลักษณะเป็นป่าชุมชนมาแล้วไม่น้อยกว่าห้าปี ก่อนวันที่พระราชบัญญัตินี้ใช้บังคับ และยังคงดูแลรักษาพื้นที่นั้นเป็นป่าชุมชนอย่างต่อเนื่องมาจนถึงวันที่ขอจัดตั้งตามพระราชบัญญัตินี้ รวมทั้งมีพฤติกรรมที่แสดงให้เห็นถึงวัฒนธรรมแห่งการดำรงชีพที่เกื้อกูลต่อการดูแลรักษาป่าและระบบนิเวศ ทั้งนี้ ให้ยื่นคำขอภายในห้าปีนับแต่วันประกาศพื้นที่อนุรักษ์พิเศษ

มาตรา ... ให้รัฐมนตรีประกาศกำหนดเขตพื้นที่อนุรักษ์พิเศษตามมาตรา 23/1 ภายในหนึ่งปีนับแต่วันที่พระราชบัญญัตินี้ใช้บังคับ

การกำหนดเขตพื้นที่อนุรักษ์พิเศษตามวรรคหนึ่ง ให้ดำเนินการโดยกระบวนการมีส่วนร่วมของผู้มีส่วนเกี่ยวข้องตามหลักเกณฑ์ที่กำหนดโดยรัฐมนตรี

+++++++++++++++++++++++++++++++++++

ภาคผนวก
พัฒนาการพระราชบัญญัติป่าชุมชน (ชุมชนคนรักป่า, 2548)

ยุคสัมปทาน
รัฐบาลเปิดให้มีการสัมปทานไม้ บริษัทเอกชนทั้งของคนไทยและต่างชาติรวมทั้งองค์การอุตสาหกรรมป่าไม้ (ออป.) เข้ามาชักลากไม้ในพื้นที่ป่าทั่วประเทศ กฎหมายยังอนุญาตให้เอกชนเช่าพื้นที่ป่า เพื่อทำธุรกิจทั้งการปลูกป่า สร้างรีสอร์ท ที่พักเพื่อการท่องเที่ยว

2515
ชุมชนที่อาศัยอยู่ในพื้นที่ป่า อาทิเช่น ที่ อ.เถิน จ.ลำปาง กิ่ง อ.บ้านหลวง จ.น่าน และ อ.สะเมิง จ.เชียงใหม่ ได้รวมตัวกันคัดค้านการสัมปทาน

2532
- ชาวบ้านที่บ้านห้วยแก้ว กิ่ง อ.แม่ออน รวมพลังคัดค้านนายทุนที่เข้ามาเช่าพื้นที่ป่าสาธารณะเพื่อปลูกสวนป่าเศรษฐกิจ จุดกระแสการเรียกร้องกฎหมายป่าชุมชนเป็นครั้งแรก
- กรมป่าไม้ร่างกฎหมายป่าชุมชนขึ้น ร่างดังกล่าวไม่ให้สิทธิประชาชนอย่างแท้จริง แต่เอื้อให้มีการพัฒนาป่าในทางเศรษฐกิจ

2533
ชาวบ้าน นักวิชาการ องค์กรพัฒนาเอกชนร่วมกันร่าง พ.ร.บ.ป่าชุมชนฉบับประชาชน

2537
ชาวบ้านเริ่มรณรงค์ให้รัฐบาลนำร่างกฎหมายป่าชุมชนฉบับประชาชน เข้าสู่การพิจารณาของสภาผู้แทนราษฎร

2538
รัฐบาลตัดสินใจไม่ได้ว่าจะเลือกกฎหมายป่าชุมชนฉบับใด จึงจัดให้มีการยกร่างกฎหมายป่าชุมชน เมื่อวันที่ 7-9 เมษายน 2538 โดยคณะกรรมการกระจายความเจริญสู่ภูมิภาค (กนภ.) ได้รับมอบหมายให้จัดสัมมนาร่วมระหว่าง ตัวแทนเจ้าหน้าที่รัฐ นักวิชาการ นักพัฒนาเอกชน และตัวแทนชาวบ้าน โดยมี ศ . นพ . ประเวศ วะสี เป็นประธาน ในที่สุดได้ร่าง พ.ร.บ.ป่าชุมชน ฉบับ กนภ . ที่ทุกฝ่ายพอใจ

2541
นายกรัฐมนตรีชวน หลีกภัย แต่งตั้งนางลดาวัลย์ วงศ์ศรีวงศ์ เป็นประธานในการปรับปรุงร่าง พ.ร.บ.ป่าชุมชน ให้สอดคล้องกับผลประชาพิจารณ์

2542
เครือข่ายป่าชุมชนภาคเหนือ ประกาศเจตนารมณ์ร่วมผลักดันกฎหมายป่าชุมชนฉบับประชาชน ระดม 50,000 รายชื่อ เสนอกฎหมายป่าชุมชนฉบับประชาชน

2543
ท 1 มีนาคม ตัวแทนเครือข่ายป่าชุมชนทั่วประเทศ เสนอกฎหมายป่าชุมชน โดยใช้สิทธิตามรัฐธรรมนูญมาตรา 170 เข้าชื่อ 50,000 รายชื่อต่อประธานรัฐสภา
ท 5 กรกฎาคม 2543 รัฐบาลรับหลักการร่าง พ.ร.บ.ป่าชุมชน วาระที่ 1 พร้อมแต่งตั้งคณะกรรมาธิการวิสามัญ พิจารณาร่าง พ.ร.บ.ป่าชุมชน ไม่มีผู้แทนจากร่างฉบับประชาชนเป็นกรรมาธิการ
ท สิงหาคม - กันยายน ตัวแทนประชาชนผู้เสนอกฎหมาย และตัวแทนองค์กรอนุรักษ์บางกลุ่มเข้าไปเป็นที่ปรึกษากรรมาธิการ ท่ามกลางบรรยากาศที่ สส . ฝ่ายค้านลาออกจากสภาเกือบหมด และสส . ที่เป็นกรรมาธิการขาดข้อมูลประกอบในการพิจารณา
ท พฤศจิกายน ยุบสภา ร่าง พ.ร.บ.ป่าชุมชนตกไป

2544
- 6 มกราคม เลือกตั้ง ส.ส.ทั่วประเทศ
- 26 กุมภาพันธ์ รัฐบาลภายใต้การนำของพรรคไทยรักไทยแถลงนโยบายต่อรัฐสภา
- 27 มีนาคม คณะรัฐมนตรี ยืนยัน ร่าง พ.ร.บ.ป่าชุมชนที่ค้างสภา ให้พิจารณาต่อ
- 23 พฤษภาคม รัฐสภาเห็นชอบให้มีการพิจารณาร่าง พ.ร.บ.ป่าชุมชนต่อ

- แต่งตั้งกรรมาธิการวิสามัญพิจารณาร่าง พ.ร.บ.ป่าชุมชน มีผู้แทนจากร่างประชาชน 13 คน จากกรรมาธิการทั้งหมด 35 คน
- เดือนกรกฎาคม - สิงหาคม คณะกรรมาธิการจัดเวทีรับฟังความคิดประชาชนต่อร่าง พ.ร.บ.ป่าชุมชน ทั้ง 4 ภาค
- 31 ตุลาคม พี่น้องเครือข่ายป่าชุมชนทั่วประเทศ ประมาณ 200 คน เข้าพบวิปรัฐบาลนายอดิศร เพียงเกษ และเข้าร่วมรับฟังการพิจารณา พ.ร.บ.ป่าชุมชนของ ส.ส. ในสภาผู้แทนราษฎร

- 7 พฤศจิกายน พ.ร.บ.ป่าชุมชน ผ่านการพิจารณาของสภาผู้แทนราษฎร ด้วยเสียงโหวต 341 เสียง งดลงคะแนน 2 เสียง
- 13 พฤศจิกายน ตัวแทนชาวบ้านเครือข่ายป่าชุมชนเหนือ อีสาน ใต้ เข้าพบวิป ส.ว. และยื่นหนังสือเรื่องขอโควต้ากรรมาธิการ ส.ว. แก่ประธานวุฒิสภา แต่รองประธานมารับหนังสือแทน
- 26 พฤศจิกายน ที่ประชุมวุฒิสภาลงมติรับร่าง พ.ร.บ.ป่าชุมชน และตั้งคณะกรรมาธิการวิสามัญพิจารณาร่าง พ.ร.บ.ป่าชุมชน วุฒิสภา 27 คน
- ธันวาคม กรรมาธิการวิสามัญ ส.ว. ลงพื้นที่ภาคเหนือ บ้านทุ่งยาว แม่ทา แม่ขะปู

2545
- มกราคม กรรมาธิการวิสามัญ ส.ว. ลงพื้นที่ดูงานป่าชุมชนภาคอีสาน
- 15 มีนาคม วุฒิสภาพิจารณาร่าง พ.ร.บ.ป่าชุมชน มีมติตัดหลักการและหัวใจสำคัญของร่างกฎหมายฯคือ " มิให้ชุมชนที่อยู่ในพื้นที่ป่าอนุรักษ์สามารถจัดตั้งป่าชุมชนได้"

2546
เครือข่ายป่าชุมชนระดมรายชื่อ 1,000 นักวิชาการสนับสนุน พ.ร.บ.ป่าชุมชน

2547
- 3 พฤศจิกายน สภาผู้แทนราษฎรมีมติไม่เห็นด้วยกับการแก้ไขร่าง พ.ร.บ.ป่าชุมชนของวุฒิสภา จึงได้มีการแต่งตั้งคณะกรรมาธิการร่วมจำนวน 12 คน เพื่อพิจารณาในประเด็นที่ยังเป็นข้อถกเถียงกัน โดยเฉพาะประเด็นการขอจัดตั้งป่าชุมชนในพื้นที่ป่าอนุรักษ์
- 9 พฤศจิกายน วุฒิสภาแต่งตั้งคณะกรรมาธิการ จำนวน 12 คน เพื่อพิจารณาร่าง พ.ร.บ.ป่าชุมชนร่วมกับกรรมาธิการจากสภาผู้แทนราษฎร
- การประชุมของคณะกรรมาธิการร่วมยังไม่แล้วเสร็จ ก่อนการปิดสภาทำให้ผลการพิจารณาตกไป

2548
- เดือนกุมภาพันธ์ เลือกตั้งครั้งใหม่ทั่วประเทศ รัฐบาลภายใต้การนำของพรรคไทยรักไทยได้รับเลือกอีกครั้ง
- วันที่ 12 เมษายน มีการเสนอเรื่องการพิจารณาร่าง พ.ร.บ.ป่าชุมชน ที่ยังคงค้างสภาในรัฐบาลชุดก่อน แก่คณะรัฐมนตรี โดยคณะรัฐมนตรีรับทราบและเสนอเรื่องให้สภาผู้แทนราษฎรพิจารณาต่อ

- วันที่ 22 เมษายน สภาผู้แทนราษฎรรับรองเรื่องพิจารณาร่าง พ.ร.บ.ป่าชุมชนต่อ
- วันที่ 27 เมษายน สภาผู้แทนราษฎรมีมติแต่งตั้งคณะกรรมาธิการร่วมพิจารณาร่าง พ.ร.บ.ป่าชุมชน จำนวน 12 คน มีรายชื่อดังนี้