The Midnight University

ความเสี่ยงและความไม่แน่นอนของเมกะโปรเจคท์
เมกกะโปรเจคท์ กับ "ยีนหายนะ" ที่แฝงอยู่
แปลและเรียบเรียงโดย
วีรบูรณ์ วิสารทสกุล
คณะสิ่งแวดล้อมและทรัพยากรศาสตร์ มหาวิทยาลัยมหิดล
โครงการนโยบายสาธารณะด้านสิ่งแวดล้อม
สนับสนุนโดย มูลนิธิสาธารณสุขแห่งชาติ

หมายเหตุ : บทสัมภาษณ์ทางวิชาการนี้ กองบรรณาธิการ ม.เที่ยงคืน ได้รับมาจากผู้แปล เรื่อง
เมกกะโปรเจคท์กับความเสี่ยง : สัมภาษณ์ เบ๊นท์ ฟริเบียร์ (Bent Flyvbjerg)
สัมภาษณ์โดย Rania Ehrenfeucht

(บทความเพื่อประโยชน์ทางการศึกษา)
บทความฟรี มหาวิทยาลัยเที่ยงคืน ลำดับที่ 671
เผยแพร่บนเว็ปไซต์นี้ครั้งแรกเมื่อวันที่ ๑๖ กันยายน ๒๕๔๘
(บทความทั้งหมดยาวประมาณ 10 หน้ากระดาษ A4)

เมกกะโปรเจคท์กับความเสี่ยง : สัมภาษณ์ เบ๊นท์ ฟริเบียร์ (Bent Flyvbjerg)
สัมภาษณ์โดย Rania Ehrenfeucht

เบ๊นท์ ฟริเบียร์ เป็นศาสตราจารย์ด้านการวางแผนอยู่ที่ภาควิชาการพัฒนาและการวางแผน ม.เอลบอร์ก เดนมาร์ก งานเขียนล่าสุดของเขาคือเรื่อง Megaproject and Risk : An Anatomy of Ambition, Making Social Science Matter (เล่มนี้มีการแปลเป็นภาษาไทยแล้วในชื่อ ฟื้นสังคมศาสตร์ : ทำไมการวิจัยทางสังคมศาสตร์จึงล้มเหลว และจะทำให้ประสบความสำเร็จได้อย่างไร? แปลโดย อรทัย อาจอ่ำ) , และ Rationality and Power : Democracy in Practice

บทนำ
เมื่อ เมกะโปรเจคท์ท์ (Megaproject) เป็นเรื่องที่แพร่หลาย ประโยชน์และต้นทุนที่แท้จริงกลับไม่ได้ถูกพิจารณาอย่างจริงจัง เราสัมภาษณ์ Ben Flyvbjerg ซึ่งได้ทำการศึกษา การพัฒนาเมกะโปรเจคท์มาอย่างกว้างขวาง Flyvbjerg พบว่ามีปัญหาเชิงระบบในกระบวนการวางแผน ด้วยความตั้งใจที่จะใช้ข้อมูลที่ไม่ถูกต้องและไม่ใส่ใจในเรื่องความเสี่ยง โดยผู้ส่งเสริมให้มีโครงการได้รับประโยชน์เพียงน้อยนิด แต่กลับมีต้นทุนที่ต้องจ่ายสูงกว่าที่ได้สัญญาไว้

Ehrenfeucht : เริ่มต้นคำถามที่ว่า เมกะโปรเจคท์ คืออะไร

Flyvbjerg : เมกะโปรเจคท์ ก็คือ โปรเจคท์ขนาดใหญ่ จะใหญ่แค่ไหน ก็ขึ้นอยู่กับสังคมนั้นที่วางแผนหรือที่จะสร้างมัน อะไรคือความใหญ่? โดยทั่วๆ ไป ผมอยากจะบอกว่าใหญ่สัก 500 ล้านเหรียญสหรัฐ ก็น่าจะะถือเป็นเมกะโปรเจคท์ ถ้าคุณพูดเกี่ยวกับเมือง อย่างเช่น เมืองนิวยอร์ค คุณอาจต้องการอะไรที่ใหญ่กว่านั้น แต่ถ้าเป็นเมืองในมิดเวสต์ ก็ต้องพิจารณาอะไรที่มันเล็กกว่า คุณไม่สามารถนิยาม เมกะโปรเจคท์ ได้โดยไม่สัมพันธ์กับบริบทของสังคมนั้นๆ

Ehrenfeucht : ทำไมเราจึงควรสนใจใน เมกะโปรเจคท์ อะไรคือความแตกต่างจากที่เป็นอยู่

Flyvbjerg : ผมคิดว่า มีเหตุผล 2 ประการ คือ มีโครงการขนาดใหญ่จำนวนมากกำลังถูกสร้าง และมันได้สร้างผลกระทบอย่างกว้างขวางมาก คำถาม คือ ทำไมสิ่งเหล่านี้จึงเกิดขึ้น

Ehrenfeucht : ดูเหมือนคุณและเพื่อนที่ร่วมเขียนหนังสือเรื่อง Megaprojects and Risk นั้น จะให้ความสนใจเมกะโปรเจคท์ที่เกี่ยวกับการขนส่งโดยเฉพาะ คุณจะอธิบายลักษณะของการพัฒนาเมกะโปรเจคท์อย่างไร

Flyvbjerg : เพราะว่ามันมีบันทึกที่แสดงให้ถึงความชำนาญในเรื่องนี้ ผมคิดว่า เมกะโปรเจคท์ เป็นเหมือน ความโน้มเอียงของความหายนะ มันอาจฟังดูเป็นละครไปหน่อย แต่ผมอยากจะเน้นเสียตั้งแต่แรกว่า ไม่ใช่ทุกโครงการที่จะนำไปสู่หายนะ แต่เมื่อพิจารณาถึงต้นทุนที่ 9 ใน 10 โครงการ คุมไม่อยู่ หรือ 90% ที่ต้องเพิ่มทุนเข้าไปให้พอ และยังมีปัญหาด้านสิ่งแวดล้อมและผลกระทบทางสังคม และภาพที่เปลี่ยนไปสู่ความเศร้าสลดใจ

ทำไมหลายๆ โครงการจึงมักจบลงด้วยปัญหา ? เพราะว่ามี "ยีนหายนะ" ถูกฝังเข้าไปในโครงการ เมื่อเมกะโปรเจคท์ถูกนำเสนอ ประเมินความเป็นไปได้ และโปรโมตอย่างเกินเลยในผลประโยชน์ที่จะได้จากโครงการ ขณะเดียวกันก็ประเมินต้นทุนให้ต่ำกว่าความเป็นจริง ต้นทุนที่ต่ำกว่าความเป็นจริง จะย้อนกลับมาเล่นงานโครงการอย่างเช่น ต้นทุนที่คุมไม่อยู่ หรือการประเมินผลประโยชน์ที่มากเกินไป ก็จะเกิดการตีกลับของประโยชน์ที่เกิดขึ้นไม่มาก เมื่อเป็นเช่นนี้ คุณย่อมต้องมีข้อสงสัยต่อผลกระทบในทางลบ ทั้งในด้านต้นทุนที่ต้องจ่ายเพิ่มขึ้นเรื่อยๆ กลับอีกด้านหนึ่ง ที่ประโยชน์เกิดไม่มากเหมือนที่คาดหวัง โดยสรุปนั่นคือ มีความเสี่ยง 2 ชั้น

ผมอยากจะเน้นว่าเมื่อผมพูดถึงความเสี่ยง ผมหมายถึง ความเสี่ยงในลักษณะต่างๆ ซึ่งอาจหมายถึง ความเสี่ยงด้านการเงิน อาจหมายถึงความเสี่ยงด้านสิ่งแวดล้อมและความเสี่ยงด้านสังคม และยังหมายถึงความเสี่ยงด้านความปลอดภัย ซึ่งเป็นสิ่งสำคัญมากสำหรับโครงการที่ความปลอดภัยของมนุษย์เป็นเรื่องจำเป็น เช่นโครงการสำรวจอวกาศ หรือการฟื้นฟูอิรัก ถ้าเรามองว่าเหล่านี้คือ เมกะโปรเจคท์

ดังนั้น "ยีนหายนะ" ก็คือ การประเมินต้นทุนที่ต่ำกว่าความเป็นจริงและการประเมินประโยชน์ที่เกินเลย ซึ่งมักเข้าไปอยู่ในตัวโครงการตั้งแต่เริ่มต้นเมื่อถูกเสนอครั้งแรก ความหายนะจะเกิดขึ้นเมื่อยีนออกฤทธิ์ในช่วงที่กำลังดำเนินการ ต้นทุนที่ต่ำกว่าความเป็นจริงจะย้อนกลับมา และประโยชน์ที่ถูกประเมินจนเกินเลย ผลสืบเนื่องที่ตามมาสามารถเกิดเป็นความเลวร้ายได้ เหมือนกับที่เราเห็นในโครงการอวกาศ และการฟื้นฟูอิรัก โชคดีที่ในเมกะโปรเจคท์อื่นๆ ความหายนะไม่ได้เกิดขึ้นกับชีวิตคน แต่จำกัดอยู่เฉพาะความหายนะด้านการเงิน แต่รูปแบบพื้นฐานจะมีลักษณะคล้ายกัน ลองถามคนในบอสตันเกี่ยวกับโครงการ Big Dig(1) หรือ การทำท่อเพื่อการขนส่งในฝรั่งเศส และอังกฤษ(2) ดู

Ehrenfeucht : ทำไมคุณถึงคิดว่าสิ่งเหล่านี้จะเกิดขึ้นล่ะค่ะ

Flyvbjerg : พวกเราทำวิจัยเกี่ยวกับเรื่องนี้ ซึ่งได้รายงานไว้ใน Journal of the American Planning Association มีเหตุผลอยู่ 2 ประการ

หนึ่งเป็นเรื่องทางจิตวิทยาที่สัมพันธ์กับการมองโลกในแง่ดีเกินไป หรือลำเอียง ซึ่งมีการศึกษาถึงลักษณะของการตัดสินใจของคนทั่วไป ที่มักมีมุมมองต่อโลกอนาคตที่สวยงาม มากกว่าจะให้เหตุผลต่อเรื่องนั้นๆ ตามประสบการณ์ที่มี นักจิตวิทยาเรียกว่าเป็น "กระบวนการคิดที่ลำเอียง"(cognitive bias) ดังคำอธิบายของนักจิตวิทยาชื่อ Daniel Kahneman (3) แห่งมหาวิทยาลัยปรินส์ตัน ซึ่งได้รับรางวัลโนเบล การพัฒนาเศรษฐกิจ เมื่อปี 2002 คำอธิบายเหล่านี้ยังคงใช้ได้ และอาจเป็นส่วนหนึ่งของคำอธิบายเรื่องยีนแห่งความหายนะของเมกะโปรเจคท์

แม้ว่าคำอธิบายทางจิตวิทยา จะไม่เพียงพอตามการวิเคราะห์ของผม คำอธิบายเหล่านี้มองในแง่ดีเกินไป เพราะมองมนุษย์เหมือนกับจะตั้งใจทำความดี แต่อาจะยังมีข้อบกพร่องอยู่บ้าง ซึ่งเป็นเรื่องเล็กน้อย แต่ในเมกะโปรเจคท์มันไม่เป็นเช่นนั้น ในฐานะที่ผมเป็นนักวิจัยและเป็นที่ปรึกษา ผมได้เห็นกรณีตัวอย่างหลายกรณีของสิ่งที่เรียกว่า "การนำเสนอที่ผิดพลาดเชิงกลยุทธ" ซึ่งเป็นถ้อยคำที่ถูกกำหนดมาให้ใช้ นักวางแผนและนักวิจัยในการวางแผน ก็ชอบที่จะใช้คำที่ทำให้เข้าใจผิดและโกหก

นี่ไม่ใช่ "กระบวนการคิดที่ลำเอียง" แต่มันเป็นการคิดคำนวณเอาไว้แล้ว ดังนั้นคุณจะมีทั้ง นักการเมืองและนักวางแผนที่ร่วมอยู่ในโครงการที่ใช้ "การนำเสนอที่ผิดพลาดเชิงกลยุทธ" เพื่อทำให้โครงการสามารถเกิดขึ้นได้ และก่อประโยชน์ทันทีต่อหลายๆ คน ซึ่งรวมถึง วิศวกร และสถาปนิก ที่พัฒนาโครงการ นักวางแผนที่วางแผนดำเนินการ เจ้าของที่ดิน นักพัฒนาที่ดิน บริษัทก่อสร้าง นักกฎหมาย นักการเมืองที่ไปตัดริบบิ้น ผู้ที่มีส่วนเกี่ยวข้องอาจจะได้ผลประโยชน์ในการปล่อยให้โครงการเดินหน้า แม้ว่าเมื่อเสร็จแล้วมันจะมีประโยชน์เพียงน้อยนิด ซึ่งก็พบโครงการแบบนี้ไม่มากนัก แต่แม้ว่าจะมีโครงการที่มีประโยชน์ไม่มากถูกสร้างขึ้นมา ประชาชนจำนวนมากก็ยังยืนยันถึงประโยชน์จากการสร้างโครงการอยู่ดี

ผมไม่ได้กำลังพูดว่า พวกสนับสนุนสนใจเฉพาะโครงการที่มีการก่อสร้างเท่านั้น แต่มีแรงจูงใจที่มากพอที่จะใช้ การนำเสนอที่ผิดพลาดในเรื่องต้นทุน ประโยชน์ และความเสี่ยงของโครงการ เพื่อทำให้โครงการเหล่านี้ได้สร้าง เพราะว่า กลุ่มต่างๆ ที่สนับสนุนนั้น ต่างก็ต้องต่อสู้แข่งขันเพื่อแย่งงบที่มีอยู่อย่างจำกัดของรัฐ ทั้งสิ้น ดังนั้นคำอธิบายทางจิตวิทยาจึงไม่สามารถอธิบาย ผลกระทบที่เป็นความหายนะของเมกะโปรเจคท์หลายๆ โครงการได้อย่างสมบูรณ์ ซึ่งจำเป็นต้องอาศัยคำอธิบายทางการเมืองมาอธิบาย กรณีการใช้กลยุทธการนำเสนอที่ผิดพลาด

Ehrenfeucht : ทำไมนักการเมืองจึงไม่ระมัดระวังให้มาก ถ้าเมกะโปรเจคท์มีต้นทุนที่จะเพิ่มมากขึ้น และมีประโยชน์ไม่มาก

Flyvbjerg : พวกเรายังคงจำกันได้ ว่า ระยะเวลาตั้งแต่เริ่มคิดโครงการ กับช่วงที่โครงการเริ่มลงมือก่อสร้างนั้น นานมาก 10 ปีนี่ก็ไม่ธรรมดาแล้ว ปกติที่เราเห็น คือ 15 หรือ 20 ปี ผู้มีอำนาจตัดสินใจ จะพูดว่า "ดีแล้ว, สุดท้ายเมื่อเราตัดริบบิ้นเปิดงาน ปัญหามันก็เพิ่งเริ่ม ผมก็ไม่อยู่แล้ว" ในข้อเท็จจริงนี้ ผมเพิ่งได้อ่านบทความที่เขียนโดย Steven Weinberg ใน New York Review of Book เขาตีความวิสัยทัศน์ใหม่ของประธานาธิบดีบุช เกี่ยวกับ การสำรวจอวกาศ ซึ่งเป็นเมกะโปรเจคท์เช่นกัน ว่ามีลักษณะเช่นว่านี้

ปัญหาก็คือ การขาด accountability (ความรับผิดชอบ) ที่มีเพิ่มมากขึ้นตามระยะเวลาที่เกี่ยวข้อง ต้นทุนของความหายนะที่เป็นไปได้ จะไม่ตกอยู่กับคนที่ตัดสินใจ ต้นทุนและข้อวิจารณ์จะตกอยู่กับคนอื่นที่บอกว่า "พวกเราไม่ได้เป็นคนตัดสินใจ พวกเราแค่มาบริหารโครงการนี้ อย่ามาวิจารณ์เรา" นี่คือ ความพร่ามัวของความรับผิดชอบ

Ehrenfeucht : เรากลับไปที่คำถามเรื่อง ความเสี่ยง ได้ไหมค่ะ หนังสือที่ชื่อ Megaproject and Risk ทำไม ความเสี่ยงจึงเป็นเรื่องสำคัญค่ะ

Flyvbjerg : นี่เป็นคำถามที่สำคัญ ในงานวิจัยของเรา ซึ่งแสดงให้เห็นว่า นักวางแผนและผู้ตัดสินใจที่เกี่ยวข้องในเมกะโปรเจคท์ มีแนวโน้มที่จะคิดถึงทิศทางที่กำหนดไว้แล้ว ไม่ได้ใช้วิธีคิดที่อยู่บนหลักความไม่แน่นอน สิ่งที่พวกเขาคิด อยู่บนหลักการที่เรียกว่า "ให้ทุกอย่างเดินไปตามแผน" นี่อาจเป็นธรรมชาติของมนุษย์ แต่ในทางตรงข้าม สิ่งที่สำคัญที่สุดที่สัมพันธ์กับเมกะโปรเจคท์ก็คือ "ความไม่แน่นอน" สิ่งสำคัญที่จะเกิดขึ้น ก็เกิดจากความน่าจะเป็นเท่านั้น ดังนั้นเมื่อคิดถึงวิธีของการกำหนดไว้ล่วงหน้า คุณก็จบลงโดยที่ไม่ต้องคำนึงถึงความเสี่ยงที่จะเกิดขึ้น และนี่คือปัญหาหลักของเมกะโปรเจคท์

Ehrenfeucht : อะไรคือความแตกต่าง ถ้าเรากำลังคิดถึงเรื่องความเสี่ยง

Flyvbjerg : การคิดถึงเรื่องความเสี่ยง ช่วยส่งเสริมการคิดแบบการวิพากษ์วิจารณ์และการสะท้อนกลับ ซึ่งแทรกอยู่ในสิ่งที่เป็นประสบการณ์ในการวางแผนเมกะโปรเจคท์ คุณไม่สามารถเข้าใจความเสี่ยง หากไม่เข้าใจเรื่องความน่าจะเป็น และความไม่แน่นอน ซึ่งเป็น ความคิดรวบยอดของประสบการณ์และความชำนาญ

ถ้าคุณคิดถึงเรื่องความเสี่ยง กรณีตัวอย่างที่ง่ายอย่าง วิธีคิดเรื่องต้นทุน-กำไร ที่ด้านหนึ่งเป็นเรื่องต้นทุน อีกด้านหนึ่งเป็นเรื่องกำไร และอัตราส่วน ของต้นทุน ต่อ กำไร (Cost / Benefit Ratio) ซึ่งอาจถูกวิจารณ์โดยทันที เพราะหากว่าใครที่คิดเรื่องความเสี่ยงในกรอบนี้ ก็จะไม่ยอมรับการคิดเพียงด้านใดด้านหนึ่งของโครงการ เพราะในแต่ละด้าน ล้วนแต่มีความน่าจะเป็นเกิดขึ้นทั้งสิ้น และคุณอาจมีคำถามว่า อะไรคือความน่าจะเป็นที่จะเกิดขึ้นกับอีกด้านหนึ่ง

นี่คือ สิ่งที่เกี่ยวข้องกับการวิเคราะห์ความเสี่ยง การค้นหาว่า อะไรคือความน่าจะเป็นที่จะเกิดขึ้น กับต้นทุนของโครงการ Big Dig หรือ การฟื้นฟูอิรัก ที่เพิ่มสูงขึ้นเป็น 50%, 100% หรือ 150% ของต้นทุนทางวิศวกรรมที่คิดไว้ หรือถ้าใครบางคนพูดว่า เราเชื่อว่ารถไฟฟ้าใต้ดินของ ลอส เอลเจอร์ลิส จะมีผู้โดยสายมากมายนับพันคนต่อวันบนสถานี Redline ความเชื่อแบบนี้ ในกรอบเรื่องความเสี่ยงก็ควรจะถูกวิจารณ์และถามว่า อะไรคือความไม่แน่นอนเกี่ยวกับตัวเลขนั้น ทำไมไม่น้อยกว่านี่สักครึ่งหนึ่ง

เมื่อคิดถึงคำว่า "ความเสี่ยง" นั่นหมายถึง การคิดถึงทางเลือก และเป็นทางเลือกที่มีแนวโน้มที่จะเป็นปัญหาของการคิดแบบกำหนดไว้ล่วงหน้า

Ehrenfeucht : อะไรที่ผลักให้มีการคิดแบบกำหนดล่วงหน้า และใครจะได้ประโยชน์ในทันที

Flyvbjerg : มุมมองของผมที่คิดเกี่ยวกับความเสี่ยง เป็นมุมมองแบบนักวิจัยเรื่องอำนาจ ผมสนใจเรื่องอำนาจ - อำนาจทางการเมือง, อำนาจในการวางแผน, อำนาจขององค์กร, อำนาจของสถาบัน เมื่อผมมองดูวิธีคิดแบบที่มีการกำหนดล่วงหน้าอย่าง เมกะโปรเจคท์นั้น ผมพยายามจะเชื่อมโยงมันกับเรื่องอำนาจ

"มีใครได้ประโยชน์?" ใครได้ประโยชน์ในสถานการณ์ตามวิธีคิดแบบนี้ เมื่อมีปรากฏการณ์เกิดขึ้นอย่างแปลกๆ - แปลกที่ว่าคือมีพวกมีการศึกษาสูงๆ อย่าง วิศวกร นักเศรษฐศาสตร์ และนักวางแผน เข้ามาเกี่ยวข้อง - คำถามที่ผมถามก็คือ คนพวกนี้เหมือนกันหรือไม่ หรือ คนพวกนี้มีพฤติกรรมการคาดคะเนหรือไม่ ผมรู้ว่าคนพวกนี้ไม่เหมือนกัน เพราะว่าผมถูกฝึกมาให้เป็นนักวางแผน และผมก็ฝึกนักวางแผนด้วย ผมได้วางเรื่องการคิดคาดคะเนล่วงหน้าไว้ ซึ่งงานวิจัยก็ระบุเช่นนั้น

เบื้องหลังของการคิดคำนวณล่วงหน้า มีอะไรที่จะเป็นประโยชน์? ใครสนใจที่จะไม่ต้องเผชิญกับความเสี่ยง? ประชาชนทั่วไปสนใจโครงการที่ดูสวยหรูบนกระดาษ เพื่อให้ได้รับการอนุมัติและโดยไม่สนใจเรื่องความเสี่ยง ทั้งด้านการเงิน สิ่งแวดล้อมและความปลอดภัย เพราะว่าความเสี่ยงนั้น มีราคา อย่างที่เรารู้จากเรื่องการประกัน ดังนั้น การไม่สนใจเรื่องความเสี่ยงก็คือ การไม่สนใจส่วนหนึ่งของต้นทุนทั้งหมด และจากงานวิจัยของพวกเราก็แสดงว่า นี่เป็นส่วนที่มีความสำคัญ

มีบางอย่างที่สำคัญที่ต้องจำไว้ว่า เมกะโปรเจคท์ส่วนใหญ่ใช้ตรรกะว่าด้วยต้นทุนจม และจุดของการไม่ต้องคืนทุน มันเป็นการยากที่จะทิ้งโครงการที่อยู่ในขั้นดำเนินการ เพราะว่าต้นทุนที่จมอยู่ในโครงการปัจจุบันนั้นสูงขึ้นมาก และไม่สามารถเรียกคืนได้ ถ้าคุณมีโครงการขนาดพันล้านเหรียญ แล้วคุณต้องใส่เพิ่มอีกร้อยล้าน และเมื่อคุณพบว่าปัจจุบันต้นทุนโครงการขยับไปที่ 1.5 พันล้านเหรียญ คุณก็ยากที่จะหยุดได้ นี่คือเหตุผลที่ว่าทำไม เราจึงไม่ค่อยเห็นสะพานที่สร้างเสร็จเพียงบางส่วน พวกสนับสนุนที่จัดเจนรู้เรื่องดีว่า เมื่อไรเขาจึงจะวางแผนทำโครงการ ผลที่ตามมาของการละเลยความเสี่ยงมิได้เกิดขึ้นโดยชัดเจน จนกว่ามันจะสายเกินไป ซึ่งเป็นไปได้ว่าเราจะไม่สนใจเรื่องเหล่านี้ จนกว่าโครงการจะเริ่มก่อสร้าง

Ehrenfeucht : ในหนังสือ Megaproject and Risk ทำไมคุณถึงสนใจโครงการโครงสร้างพื้นฐานเกี่ยวกับการขนส่ง

Flyvbjerg : อย่างแรกเลยคือ หนังสือเล่มนี้ได้จากโครงการวิจัยที่เราทำเรื่องการขนส่ง พวกเราอยากทำความเข้าใจและพัฒนากระบวนการวางแผน และจัดการโครงการขนส่งขนาดใหญ่ให้ดีขึ้น พวกเราต้องการที่จะศึกษาให้ลึกกว่าการศึกษาที่ผ่านๆ มา ซึ่งส่วนใหญ่สนใจด้านเศรษฐศาสตร์และการเมืองในการวางแผนโครงการ

ในเวลาเดียวกันเราก็เปรียบเทียบโครงการด้านการขนส่งกับโครงการแบบอื่นๆ เช่น โครงการด้านพลังงาน โครงการเกี่ยวกับน้ำ เขื่อน น้ำมัน โครงการโรงแยกก๊าซ โครงการด้าน IT โครงการอวกาศ แม้แต่โครงการด้านอาวุธ เราพิจารณาโครงการนับร้อยโครงการที่มีผู้ศึกษาไว้แล้ว พวกเราพบว่า รูปแบบที่พวกเราพบในโครงการด้านการขนส่ง มีลักษณะทั่วไปเช่นเดียวกับโครงการอื่นๆ ซึ่งนำเราไปสู่ข้อสรุปที่ว่า รูปแบบที่เราเปิดเผยนั้นเป็นรูปแบบที่พบโดยทั่วไป

Ehrenfeucht : อะไรคือ บทบาทของนักวางแผน ในกระบวนการเหล่านี้

Flyvbjerg : ในฐานะของนักวางแผน นักเรียนด้านการวางแผนและนักวิจัยด้านการวางแผน พวกเราชอบคิดว่า นักวางแผนจะทำในสิ่งที่ถูกต้อง ซึ่งก็คงเหมือนกับวิชาชีพอื่นๆ ที่คิดแต่ด้านบวกเกี่ยวกับตัวเอง แต่มันง่ายเกินไปสำหรับนักวิจัยที่มีมุมมองเชิงวิพากษ์ในเมกะโปรเจคท์ ดังนั้น ผมอยากจะแยกให้ชัดระหว่าง นักวางแผนที่สนใจในการทำให้ถูกต้อง - คือ กระบวนการเหมาะสม ผลิตข้อมูลที่ไม่ผิดพลาด ทำงานเพื่อประโยชน์สาธารณะตามหลักจริยธรรม - และ สถานการณ์ที่นักวางแผนเป็นส่วนหนึ่งของการมีพฤติกรรมแสวงหาค่าเช่า(4) ที่พบโดยทั่วไปในเมกะโปรเจคท์ พฤติกรรมแสวงหาส่วนต่างค่าเช่า เป็นการกระทำที่มุ่งหวังผลกำไร ทั้งทางเศรษฐกิจและการเมือง โดยไม่สนใจประโยชน์ทั้งหมดหรือต้นทุนของโครงการ

กรณีแรกนักวางแผนอาจจะมีส่วนอย่างแท้จริง ในการทำให้การวางแผนและกระบวนการตัดสินใจในเมกะโปรเจคท์ดีขึ้น เพราะว่าอยู่ในฐานะนักวิชาชีพที่มีความรู้และมีเครื่องมือที่ปฏิบัติงาน

ในสถานการณ์ที่สอง โดยพื้นฐานแล้วนักวางแผนเป็นส่วนหนึ่งของปัญหา ไม่ใช่ส่วนหนึ่งของการแก้ไขปัญหา โดยการมีส่วนร่วมในการหาส่วนต่างค่าเช่าที่นำไปสู่หายนะของเมกะโปรเจคท์ หรือทำให้ เมกะโปรเจคท์มีความเสี่ยงมากกว่าที่ควรจะเป็น ทั้งที่ควรจะป้องกันหรือทำให้ความเสี่ยงลดลง ผมไม่สบายใจเลยที่จะบอกว่า สถานการณ์แบบนี้เป็นสถานการณ์ที่พบโดยทั่วไป

สำหรับคนๆ หนึ่งที่มีหัวใจเป็นประชาธิปไตย ก็จะมีคำถามว่า เราจะตรวจสอบและถ่วงดุลนักวางแผนอย่างไร ให้ทำในสิ่งที่ถูกตามหลักจริยธรรม ซึ่งต้องลงโทษนักวางแผนเมื่อเขาทำสิ่งที่ไม่ถูกตามหลักจริยธรรมในเมกะโปรเจคท์ หรือ จะให้รางวัลเมื่อเขาทำในสิ่งที่ถูกต้อง เมื่อคุณถามผมเกี่ยวกับ นักวางแผน แต่มันก็ใช้ได้กับทุกกลุ่มที่เกี่ยวข้องในเมกะโปรเจคท์ และมันก็ไม่มีความแตกต่างกับเรื่องอื่นๆ ที่มีการแสวงหาค่าเช่าและการใช้อำนาจในทางที่ไม่ถูกต้อง ในสังคมประชาธิปไตยเราต่างค้นหาวิธีการกำจัด หรือลดพฤติกรรมเช่นว่านี้ด้วยการพิจารณาที่ accountability

Ehrenfeucht : แล้วเราจะพัฒนาเรื่อง accountability ในการพัฒนาเมกะโปรเจคท์อย่างไรค่ะ

Flyvbjerg : โดยพื้นฐานแล้ว มี accountability อยู่ 2 รูปแบบ หนึ่งคือส่วนที่เกี่ยวข้องกับภาคประชาชน อีกส่วนหนึ่งเกี่ยวข้องกับภาคเอกชน

ผมขออธิบายในส่วนที่เกี่ยวข้องกับภาคประชาชนก่อน ในที่นี้ความหมายหลักของ accountability ก็คือ ความโปร่งใส แต่ในเมกะโปรเจคท์ ความโปร่งใสมีอยู่นิดเดียว เราต้องทำให้เมกะโปรเจคท์มีความโปร่งใสให้มากยิ่งขึ้น นี่เป็นเรื่องตรงข้ามที่เกิดขึ้นจริงๆ ในการวางแผน ในการวางแผนโครงการขนาดเล็ก จะมีความโปร่งใสมาก และจะยิ่งมีประชาชนเข้าไปมีส่วนร่วมมาก. แต่ในการวางแผนโครงการขนาดใหญ่นั้น ความโปร่งใสมีน้อยพอๆ กับการมีส่วนร่วม ภาคประชาสังคมมักถูกกันออกจากกระบวนการวางแผนโครงการขนาดใหญ่ มากกว่าในกระบวนการวางแผนโครงการอย่างอื่นๆ นี่เป็นปัญหาที่เราต้องทำอะไรบางอย่าง

มากไปกว่านั้น แม้ว่า accountability ของภาคเอกชนจะไม่ประสบผลสำเร็จในการหยุดยั้งยีนหายนะที่เรากล่าวในตอนต้นได้ แต่มันก็ยังดี เพราะมันจำกัดความเสียหาย อยู่ในขอบเขตเฉพาะกลุ่มคนที่ลงทุนในโครงการ ไม่ใช่ผู้เสียภาษี

Ehrenfeucht : ทั้งโดยส่วนตัวและโดยความเป็นนักวิชาชีพของนักวางแผน มีความรับผิดชอบหรือไม่ จริยธรรมเป็นเรื่องที่มีความสำคัญหรือไม่ค่ะ

Flyvbjerg : โดยแท้จริงแล้ว เมกะโปรเจคท์นั้นเปิดโอกาสให้มีการศึกษาเรื่องจริยธรรมของนักวางแผนอย่างมาก หรือ ที่ผมเรียกว่าเป็นด้านมืดของการวางแผน จากการศึกษาของพวกเราแสดงว่า นักวางแผนโครงการหลายต่อหลายคนไม่ได้ทำตามหลักจริยธรรม บางส่วนที่เราพูดคุยด้วยเกี่ยวกับเรื่องการถ่วงดุลและตรวจสอบ อยากจะแก้ไขสถานการณ์นี้ให้ดีขึ้น แต่ก็มีคำถามเกี่ยวกับจริยธรรมของนักวางแผนที่สัมพันธ์กับองค์กรวิชาชีพ และจะทำอะไรเพื่อให้องค์กรเอาจริงเอาจังกับการใช้หลักจริยธรรมของวิชาชีพ

ถ้าเรามองไปที่ หลักจริยธรรมและวิชาชีพของนักวางแผนในสถาบันของอเมริกา นักวางแผนต้องพยายามทำตามอย่างเต็มที่ เพื่อที่จะทำให้เกิดความชัดเจนและถูกต้อง ในข้อมูลข่าวสารเกี่ยวกับประเด็นในการวางแผนสำหรับสาธารณะ และการตัดสินใจของรัฐบาล นักวางแผนต้องทำงานเพื่อประโยชน์สาธารณะ สถาบันการวางแผนเมืองของสหราชอาณาจักร ก็มีหลักปฏิบัติคล้ายๆ แบบนี้เช่นกัน

ถ้าหลักปฏิบัติเช่นนี้เป็นส่วนที่มีความสำคัญในทางปฏิบัติ นักวางแผนจะถูกกำกับโดยการให้รางวัลสำหรับพวกที่ทำตามหลัก และลงโทษพวกที่แหกกฎ นี่น่าจะช่วยทำให้การตัดสินใจและการวางแผนในเมกะโปรเจคท์ดีขึ้นได้ ก็เหมือนกับที่ผมกล่าวถึงไปแล้วว่า ทุกวันนี้โครงสร้างของแรงจูงใจนั่นมีอยู่ในเมกะโปรเจคท์ แต่อยู่ตรงกันข้าม คือ นักวางแผนจะได้รับรางวัลก็ต่อเมื่อแหกกฎหรือหลักจริยธรรม

ในงานวิจัยของพวกเราแสดงให้เห็นว่าสำหรับ ตลอด 70 ปีของนักวางแผนด้านการขนส่ง การคาดคะเนที่ผิดพลาดเกิดขึ้นตลอดมา มันยากที่จะจินตนาการว่า แพทย์ยอมที่จะให้มีการทำผิดที่คล้ายๆ กันเกิดขึ้นอย่างต่อเนื่องนับทศวรรษ หลังจากที่คาดเดาโรคได้อย่างแน่นอนจากหลักฐาน ซึ่งเป็นการคาดเดาอย่างมีอคติอย่างเป็นระบบ เรื่องแบบนี้น่าจะเป็นการปฏิบัติที่ผิดพลาด ซึ่งมันเกิดขึ้นในกระบวนการวางแผนตามการวิเคราะห์ของผม

อย่างไรก็ดี สมาคมการวางแผนอเมริกาได้เขียนไว้ที่หน้า homepage ว่า "จริยธรรมการวางแผน ไม่ใช่เรื่องง่าย" แต่อะไรคือทางเลือกล่ะ การวางแผนที่ผิดหลักจริยธรรมหรือ ? มันชัดเจนอยู่แล้วว่าเราต้องยืนหยัดว่า นี่คือวิชาชีพ มันชัดเจนว่าปัจจุบันเรายังทำไม่เพียงพอเมื่อเราเข้าไปเกี่ยวข้องกับเมกะโปรเจคท์

Ehrenfeucht : แล้วกลุ่มที่ไม่ใช่นักวิชาชีพ เช่น กลุ่มประชาสังคม ควรเข้าไปเกี่ยวข้องกับเมกะโปรเจคท์อย่างไรค่ะ? และจะทำอะไรให้ดีขึ้นบ้าง?

Flyvbjerg : จากการศึกษาแสดงให้เห็นว่า โดยทั่วไปภาคประชาสังคม โดยเฉพาะอย่างยิ่งคนจนและกลุ่มที่ถูกเอาเปรียบ ยังเข้าร่วมในกระบวนการวางแผนน้อยมาก คนจนมักเจ็บตัวจากเมกะโปรเจคท์เสมอ ผมขอโทษที่ต้องพูดเช่นนั้น ซึ่งรวมไปถึงคำดูหมิ่นต่างๆ พวกเขามักถูกกันออกจากกระบวนการอย่างตั้งใจ นี่เป็นสิ่งที่ตรงข้ามกับเรื่องความโปร่งใสและการมีส่วนร่วม

การศึกษาของ Patrick McCully และ Arundhati Roy เกี่ยวเรื่องเขื่อน ปัญหาในการออกแบบโครงการด้านพลังงานและแหล่งเก็บน้ำขนาดใหญ่ กรณีศึกษาจำนวนไม่มากในโครงการโครงสร้างพื้นฐานในเมืองและด้านการบริการใน ปากีสถาน บังคลาเทศ อินเดีย และเอธิโอเปีย ได้ผลการศึกษาคล้ายกัน โดยพบว่า การวิเคราะห์ผลกระทบทางสังคมไม่สามารถเชื่อถือได้ คนจนไม่ได้ถูกนำมาพิจารณา ครัวเรือนนับพันต้องกระจัดกระจาย หรือสูญเสียอาชีพทันที

เราจะทำอะไรเกี่ยวกับเรื่องเหล่านั้น? อีกครั้งที่พวกเราคิดถึงเรื่องของอำนาจ การแก้ไขปัญหาด้านเทคนิคไม่ใช่ประเด็นหลักในสถานการณ์เช่นนี้ แม้ว่ามันอาจจะสัมพันธ์กับเรื่องของอำนาจ พวกเราต้องทำในสิ่งที่ประชาชนทำ เมื่อเขาไม่พอใจการใช้อำนาจที่ผิดๆ เช่น การจัดตั้งและตอบโต้กลับในสิ่งที่พวกเราพอทำได้

อย่างที่พวกเราเขียนไว้ใน Megaproject and Risk ว่า หวังว่า นักกิจกรรมและชุมชนที่ได้รับผลกระทบจากเมกะโปรเจคท์ จะได้ประโยชน์จากหนังสือเล่มนี้ เช่น โดยเฉพาะอย่างยิ่ง การหลอกลวงและเกมส์ของอำนาจ ซึ่งจะต้องเจอและจะต้องหาทางตอบโต้ที่พอเป็นไปได้ พวกเราดีใจที่เห็นหนังสือได้ถูกใช้ประโยชน์ เช่น เมื่อเร็วๆ นี้ผมได้รับโน้ตจากนักกิจกรรมในปากีสถานเพื่อขอ copy หนังสือ เขาอธิบายว่าเขาต้องการใช้หนังสือเพื่อการรณรงค์ต่อต้านการสร้างเขื่อนขนาดใหญ่ในปากีสถาน เขื่อนเหล่านี้ยิ่งทำให้คนไม่มีที่อยู่และจนลงมากขึ้น ขณะเดียวกันก็มีโอกาสที่จะคอรัปชั่น และเกิดการฉอฉ้อของเจ้าหน้าที่รัฐและชนชั้นนำ

นี่คือคำพูดของเขา ผมคิดว่า พวกเขาอธิบายปัญหาได้อย่างดี พวกเขายังชี้ให้เห็นถึงหนทางข้างหน้า และผมก็มีความยินดีในสิ่งที่พวกเขาจะทำ แม้ว่า มันจะเป็นสิ่งเล็กๆ ของสังคม สำหรับบางอย่างที่ไม่เป็นที่นิยมทำกันในหนังสือวิชาการ

หนังสือได้เสนอให้พวกเขาต่อสู้กับเมกะโปรเจคท์ด้วยความรู้แบบรวมหมู่ จากประสบการณ์ของโครงการจำนวนมาก ประชาชนส่วนใหญ่ที่ต่อสู้กับโครงการขนาดใหญ่ จะมีประสบการณ์เพียงครั้งเดียวในชีวิต บางคนอาจจะ 2 ครั้งในทศวรรษที่ผ่านมา ซึ่งนั้นหมายถึง การมีโอกาสเพียงน้อยนิดที่จะได้ประโยชน์จากประสบการณ์เหล่านี้ก่อนที่มันจะสายเกินไป

ในทางตรงข้าม สำหรับคนที่มีส่วนในการสร้างเมกะโปรเจคท์ พวกเขาสามารถทำได้ทุกเวลาและมีประสบการณ์จำนวนมาก นี่คือความไม่ได้สัดส่วนในประสบการณ์และความรู้ ที่มักนำไปสู่ ความไม่ได้สัดส่วนในความสัมพันธ์เชิงอำนาจ

ดังนั้น ถ้าคุณกำลังเผชิญอยู่กับเมกะโปรเจคท์ สิ่งที่สำคัญที่สุดก็คือ การรู้ถึงประสบการณ์จากเมกะโปรเจคท์อื่นๆ และรูปแบบของมัน มันไม่ใช่เรื่องง่ายที่ชาวบ้านจะลุกขึ้นยืนพูดกับวิศวกรที่บอกว่าเมกะโปรเจคท์นี้ 500 ล้าน เหรียญว่า "จากการศึกษาพบว่า 9 ใน 10 กรณี การคำนวณต้นทุนมักต่ำกว่าความเป็นจริง และโดยส่วนมากจะอยู่ที่ประมาณ 750 ล้านเหรียญ" คุณจะพูดว่าอะไร? โครงการจะยังคงทำได้ ด้วยต้นทุนขนาดนี้หรือ ?

เมกะโปรเจคท์ยังคงเกิดขึ้นเรื่อยๆ ดังนั้นสิ่งสำคัญก็คือ ผู้มีส่วนเกี่ยวข้อง รวมถึงผู้ที่อาจได้รับผลกระทบจากโครงการจะต้องยืนขึ้นโดยเร็ว ประชาชนส่วนมากจะไม่เริ่มการประท้วง จนกว่างานก่อสร้างจะเริ่มต้นขึ้น ซึ่งบางครั้งมันก็สายเกินไป

++++++++++++++++++++

เชิงอรรถ
(1) Big Dig เป็นชื่อเล่นของโครงการก่อสร้างที่ใหญ่ที่สุดในประวัติศาสตร์ของอเมริกา เป็นโครงการก่อสร้างทางด่วนใต้ดินขนาด 8-10 เลน ซึ่งต้องขนเอาดินที่อยู่ใต้เมือง Boston ออกมา มากกว่า 3 เท่าของดินที่ขุดเพื่อการสร้างเขื่อน Hoover มูลค่าโครงการนี้ $ 14,700,000,000 ใช้เวลาก่อสร้างประมาณ 14 ปี คาดว่าจะเสร็จภายในปีนี้ ( - ผู้แปล ดูรายะเอียดเกี่ยวกับโครงการใน http://www.masspike.com/bigdig/background/facts.html )

(2) โครงการทำช่องทางการขนส่งในรูปท่อต่อเชื่อมระหว่างอังกฤษกับฝรั่งเศส เริ่มก่อสร้างในปี 1987 และเสร็จในปี 1994 ใช้เงินลงทุนไม่น้อยกว่า $ 1,500,000,000 ( - ผู้แปล - )

(3) Kahneman เป็นนักจิตวิทยาที่ได้รับรางวัลเศรษฐศาสตร์ในปี 2002 เขาเละเพื่อนชื่อ Amos Tversky พบว่า มนุษย์มักมองอะไรสั้นๆ เชื่อมั่นในความสามารถคาดการณ์ทำนายผลของตนมากเกินไป และข้อสรุปที่ว่า คนเราด้อยความสามารถในการทำนายความเป็นไปได้ อย่างถูกต้องแม่นยำนี้เอง ทำให้คณะกรรมการสรรหาผู้ได้รับรางวัล Nobel ซึ่งมีฐานอยู่ที่ กรุงสตอกโฮล์ม กล่าวยกย่อง Kahneman ว่า เป็นผู้ที่ได้ "ตั้งคำถามสำคัญที่ท้าทายทฤษฎีเศรษฐศาสตร์แต่ดั้งเดิม" ( - ผู้แปล - http://www.gotomanager.com/news/details.aspx?id=4136)

(4) การแสวงหาค่าเช่า (rent seeking) เป็นศัพท์เศรษฐศาสตร์ ที่หมายถึง การใช้ตำแหน่งหน้าที่ในการเอาประโยชน์จากสังคม ซึ่งเป็นแนวทางที่ถูกเรียกว่า เป็นการคอรัปชั่นทางนโยบาย ( - ผู้แปล - )

ทำไมหลายๆ โครงการจึงมักจบลงด้วยปัญหา ? เพราะว่ามี "ยีนหายนะ" ถูกฝังเข้าไปในโครงการ เมื่อเมกะโปรเจคท์ถูกนำเสนอ ประเมินความเป็นไปได้ และโปรโมตอย่างเกินเลยในผลประโยชน์ที่จะได้จากโครงการ ขณะเดียวกันก็ประเมินต้นทุนให้ต่ำกว่าความเป็นจริง ต้นทุนที่ต่ำกว่าความเป็นจริง จะย้อนกลับมาเล่นงานโครงการอย่างเช่น ต้นทุนที่คุมไม่อยู่ หรือการประเมินผลประโยชน์ที่มากเกินไป ก็จะเกิดการตีกลับของประโยชน์ที่เกิดขึ้นไม่มาก

เมื่อเป็นเช่นนี้ คุณย่อมต้องมีข้อสงสัยต่อผลกระทบในทางลบ ทั้งในด้านต้นทุนที่ต้องจ่ายเพิ่มขึ้นเรื่อยๆ กลับอีกด้านหนึ่ง ที่ประโยชน์เกิดไม่มากเหมือนที่คาดหวัง โดยสรุปนั่นคือ มีความเสี่ยง 2 ชั้น