Document 1372

บทความวิชาการนี้ กองบรรณาธิการมหาวิทยาลัยเที่ยงคืนได้รับมาจากผู้เขียน
เป็นการพยายามทำความเข้าใจความหมายของความยากจน
โดยเฉพาะอย่างยิ่งความหมายที่ผันแปรไปของคำนี้ในประวัติศาสตร์
ในส่วนตอนที่ ๒ นี้ จะเป็นการทำความเข้าใจเกี่ยวกับความหมายของ
ความยากจนในประเทศไทย และวิธีการแก้ปัญหาของรัฐบาล
ดังมีการลำดับหัวข้อทำความเข้าใจดังต่อไปนี้
1. ยุคเตรียมการด้านโครงสร้างพื้นฐานเพื่อขจัดความยากจน พ.ศ. ๒๕๐๔-๒๕๒๔
2. ยุคประกาศเขตพื้นที่ยากจน พ.ศ.๒๕๒๕-๒๕๓๕
3. ยุคจัดระเบียบคนยากจน พ.ศ. ๒๕๓๖ - ปัจจุบัน
- วิกฤตการณ์ทางเศรษฐกิจปี พ.ศ.๒๕๔๐
- การลงทะเบียนคนยากจน
- การขยายขอบเขตความหมายของคนยากจน
- ผลของการดำเนินการลงทะเบีบยคนจน
~~midnightuniv(at)gmail.com~~

บทความเพื่อประโยชน์ทางการศึกษา
ข้อความที่ปรากฏบนเว็บเพจนี้ ได้รักษาเนื้อความตามต้นฉบับเดิมมากที่สุด
เพื่อนำเสนอเนื้อหาตามที่ผู้เขียนต้องการสื่อ กองบรรณาธิการเพียงตรวจสอบตัวสะกด
และปรับปรุงบางส่วนเพื่อความเหมาะสมสำหรับการเผยแพร่ รวมทั้งได้เว้นวรรค
ย่อหน้าใหม่ และจัดทำหัวข้อเพิ่มเติมสำหรับการค้นคว้าทางวิชาการ
บทความมหาวิทยาลัยเที่ยงคืน ลำดับที่ ๑๓๗๒
เผยแพร่บนเว็บไซต์นี้ครั้งแรกเมื่อวันที่ ๙ ตุลาคม ๒๕๕๐
(บทความทั้งหมดยาวประมาณ ๑๖ หน้ากระดาษ A4)

++++++++++++++++++++++++++++++++++++++++++

ประวัติความผันแปรไปของความหมายความยากจน
มายาคติในความหมายของความยากจน ตอนที่ ๒
สามชาย ศรีสันต์ : เขียน
นักศึกษาปริญญาเอกโครงการสหวิทยาการ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์
เอกสารเสนอในการสัมนาทางวิชาการ โครงการปริญญาเอกสหวิทยาการ วิทยาลัยสหวิทยาการและโครงการปริญญาเอกกาญจนาภิเษก
สำนักงานกองทุนสนับสนุนการวิจัย (สกว.) เรื่องกติกาและอำนาจในสังคมไทย เมื่อวันที่ 25 กันยายน 2550

การส่งผ่านความหมายไปยังคนยากจนในประเทศไทย
การส่งผ่านวาทกรรมความยากจนเข้าสู่พื้นที่ ศึกษากรณีประเทศไทยสามารถแบ่งได้เป็น 3 ลักษณะใน 3 ช่วงเวลา คือ

1. ยุคเตรียมการด้านโครงสร้างพื้นฐานเพื่อขจัดความยากจน พ.ศ. 2504-2524
2. ยุคประกาศเขตพื้นที่ยากจน พ.ศ.2525-2535
3. ยุคจัดระเบียบคนยากจน พ.ศ. 2536 - ปัจจุบัน

1. ยุคเตรียมการด้านโครงสร้างพื้นฐานเพื่อขจัดความยากจน พ.ศ. 2504-2524 นับแต่แผนพัฒนาเศรษฐกิจ ฉบับที่ 1 (พ.ศ.2504) เป็นต้นมา รัฐบาลได้ลงทุนในด้านโครงสร้างพื้นฐานทั้ง ถนน ไฟฟ้า น้ำประปา และการศึกษา และการบริการสาธารณสุข โดยค่อยๆ กระจายลงสู่ภูมิภาคมากขึ้นตามลำดับ ในช่วงนี้ถือได้ว่าเป็นการเตรียมความพร้อมในด้านการคมนาคมสื่อสาร สำหรับการดำเนินการปรับเปลี่ยนไปไปสู่สิ่งที่รัฐเรียกว่า"การพัฒนา" โดยมีแหล่งให้ความช่วยเหลือทางการเงินที่สำคัญคือ ธนาคารโลก

เอกสารจากธนาคารโลกสำนักงานประเทศไทยระบุว่า ธนาคารโลกได้เริ่มให้เงินกู้แก่ประเทศไทยนับแต่เดือนตุลาคม พ.ศ.2493 จนถึงปี พ.ศ.2542 มีจำนวนโครงการเงินกู้ 127 โครงการ คิดเป็นเงิน 7.9 พันล้านเหรียญสหรัฐฯ ลักษณะโครงการที่มียอดเงินกู้สูงสุดได้แก่ สาขาการไฟฟ้าและพลังงาน จำนวนเงินที่กู้ไปทั้งหมด 1,565 ล้านเหรียญสหรัฐฯ. รองลงมาได้แก่การขนส่งจำนวนเงิน 1,129 ล้านเหรียญสหรัฐฯ โดยโครงการเงินกู้ในช่วงปี 2490-2510 ส่วนใหญ่เป็นการกู้เพื่อสร้างโครงสร้างพื้นฐาน อาทิ รถไฟ ท่าเรือ โรงไฟฟ้า โทรคมนาคม ถนน และการกู้เพื่อการชลประทาน (บัณฑิตย์ ธนชัยเศรษฐวุฒิ, 2544, น.17-18)

ในช่วงปี 2504- 2524 รัฐได้ปรับเปลี่ยนวิถีการผลิตโดยส่งเสริมให้ปลูกพืชเศรษฐกิจ เร่งขยายพื้นที่ทางการเกษตรเพื่อเพิ่มผลผลิตมีเป้าหมายเพื่อการส่งส่งออก ในช่วงปี 2515-2519 ได้เกิดพืชเศรษฐกิจใหม่ๆ ได้แก่ ข้าวโพด พืชน้ำมัน มันสำปะหลัง และปอ รวมถึงสัตว์น้ำประเภท กุ้ง ปศุสัตว์ พืชไร่ ประเภท ถั่วเหลือง ฝ้ายและใบยาสูบ ที่มีแนวโน้มว่าจะเป็นที่ต้องการของตลาดในขณะนั้น นอกจากนั้นยังส่งเสริมการผลิตภาคการเกษตรที่ทดแทนการนำเข้าด้วย ซึ่งได้แก่ ฝ้าย ยาสูบ เยื่อกระดาษ สินแร่เหล็ก และผลิตภัณฑ์จากนม สำหรับการเพาะปลูกพืชการเกษตรที่กล่าวถึงข้างต้นนั้น ก่อนมีแผนพัฒนาเศรษฐกิจ การผลิตด้านการเกษตรในสาขาพืชผลมีเพียงข้าวเป็นพืชหลักประเภทเดียว และเป็นการผลิตเพื่อการบริโภคในครัวเรือนเป็นสำคัญ แต่จากแนวทางการพัฒนาที่ให้ความสำคัญกับการสร้างโครงสร้างพื้นฐานทำให้มีโครงข่ายถนนหลวงจำนวนมากไปยังภูมิภาคต่างๆ ของประเทศ เป็นเส้นทางการอพยพจับจองพื้นที่ป่าเพื่อการเพาะปลูก พื้นที่เหล่านี้ส่วนใหญ่เป็นพื้นที่สูงไม่เหมาะกับการปลูกข้าว ทำให้พืชไร่ เช่น ข้าว ปอ มันสำปะหลัง และยาสูบ ก้าวเข้ามามีบทบาทสำคัญ (โฆสิต ปั้นเปี่ยมรัษฎ์, 2534, น.14-15)

นอกจากนั้นในช่วงเวลาระหว่างปี 2518 เป็นต้นมาจนกระทั่งปี 2524 ซึ่งอยู่ระหว่างแผนพัฒนาเศรษฐกิจ และสังคมแห่งชาติฉบับที่ 3 (2515-2519) ต่อเนื่องมาจนกระทั่งสิ้นแผนพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติฉบับที่ 4 เป็นช่วงเวลาที่ได้เกิดโครงการที่เรียกว่า โครงการพัฒนาท้องถิ่นและช่วยเหลือประชาชนในชนบทให้มีงานทำในฤดูแล้ง รัฐบาล ม.ร.ว.คึกฤทธิ์ ปราโมช (*) รัฐบาลในขณะนั้นจัดสรรเงิน 2,500 ล้านบาท ให้กับสภาตำบล ตำบลละ 4.8 แสนบาท โดยสภาตำบลสามารถกำหนดโครงการพัฒนาขึ้นเอง ซึ่งต้องเน้นการจ้างแรงงานของคนในท้องถิ่นเป็นหลัก โดยมีวัตถุประสงค์เพื่อช่วยเหลือให้ประชาชนมีงานทำในฤดูแล้ง และให้มีวัตถุถาวรจากการก่อสร้าง โครงการดังกล่าวรู้จักกันในชื่อว่า "โครงการเงินผัน" (เมธี ครองแก้ว และคณะ, 2524, 2-3)

(*) รัฐบาลคึกฤทธิ์ ปราโมช มีนโยบายที่คล้ายกับนโยบายประชานิยมในปัจจุบัน คือ ให้ผู้มีรายได้ขึ้นรถเมล์ และรักษาพยาบาลฟรี และจัดสรรเงินปีละ 2,500 ล้านบาทให้กับโครงการเงินผัน

การให้ความช่วยเหลือประชาชนในรูปของการจ้างงานสาธารณะ (public work) นี้ได้มีการดำเนินการต่อเนื่อง ต่อมาเปลี่ยนชื่อเป็น"โครงการสร้างงานในชนบท" ในปี พ.ศ. 2523 โดยจัดสรรงบประมาณใน ปี พ.ศ. 2523 และ 2524 ประมาณปีละ 3,500 ล้านบาท และในช่วงปี พ.ศ.2525-2529 อีกปีละประมาณ 2,000 ล้านบาท เพื่อว่าจ้างชาวบ้านซึ่งว่างงานในฤดูแล้งมาสร้างสาธารณูปโภคในท้องถิ่นเอง เน้นการพัฒนาแหล่งน้ำและการสร้างโครงสร้างพื้นฐาน รวมไปถึงการเพิ่มผลิตภาพทางการเกษตรด้วย

ต่อมาคณะรัฐมนตรีได้มีมติคณะรัฐมนตรีเมื่อวันที่ 25 มิถุนายน พ.ศ. 2534 ให้เปลี่ยนโครงการสร้างงานในชนบทมาเป็น "โครงการพัฒนาตำบล" โดยมีวัตถุประสงค์เพื่อสร้างความเข้มแข็งและเพิ่มประสิทธิภาพในการบริหารจัดการของท้องถิ่น และแก้ไขปัญหาความยากจนและสร้างเศรษฐกิจชุมชน โครงการพัฒนาตำบลอยู่ภายใต้การกำกับดูแลของสำนักนายกรัฐมนตรี งบประมาณของโครงการพัฒนาตำบลจะถูกจัดสรรไปสู่โครงการ 7 ประเภท ดังนี้ 1) น้ำกินน้ำใช้ 2) น้ำเพื่อโครงการเกษตร 3) พัฒนาอาชีพและรายได้ 4) สิ่งสาธารณประโยชน์ 5) อนุรักษ์ทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อม 6) การพัฒนาองค์กรท้องถิ่นและบุคลากรท้องถิ่น และ 7) โครงการพัฒนาระหว่างตำบล โครงการพัฒนาตำบลได้รับงบประมาณในปีงบประมาณ 2540 จำนวน 5,000 ล้านบาท และในปีงบประมาณ พ.ศ. 2541 และพ.ศ. 2542 เป็นจำนวน 4,000 ล้านบาท และ 2,000 ล้านบาท ตามลำดับ ปัจจุบันโครงการพัฒนาตำบลไม่มีการดำเนินการแล้ว (สถาบันวิจัยเพื่อการพัฒนาประเทศไทย, ออนไลน์, 2550)

ในยุคแรกของการกำหนดนิยามความยากจน จึงเป็นการปรับเตรียมโครงสร้างเพื่อให้คนยากจนพร้อมสำหรับการเป็นกำลังการผลิต โดยเฉพาะการผลิตพืชเศรษฐกิจด้วยการก่อสร้างโครงสร้างพื้นฐาน โครงสร้างพื้นฐานเหล่านี้ไม่เพียงเป็นสิ่งสนับสนุนการขยายพื้นที่เพาะปลูก ยังเป็นเส้นทางเผยแพร่ความคิดเกี่ยวกับความยากจนลงไปสู่พื้นที่ด้วย ขณะเดียวกันก็ส่งผ่านความหมายความยากจนอันเกิดจากการว่างงาน หรือไม่มีงานทำช่วงว่างเว้นจากการผลิต โดยรัฐนำเงินลงไปจ้างงานให้คนเหล่านี้ทำ. งาน-รายได้-กับการขจัดความยากจนจึงเป็นสิ่งที่เกิดควบคู่กัน

2. ยุคประกาศเขตพื้นที่ยากจน พ.ศ.2525-2535
ช่วงเวลานี้ถือได้ว่าเป็นทศวรรษของการประกาศเขตพื้นที่ยากจน จุดเน้นของการดำเนินการของรัฐในช่วงนี้ก็คือ แก้ปัญหาความยากจนในชนบทล้าหลัง แผนพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ ฉบับที่ 5 ได้กำหนดจุดประสงค์การพัฒนาชนบทเป็นเป้าหมายหลักสำคัญ เพื่อมุ่งพัฒนาชนบทในพื้นที่ที่ยังไม่ได้รับประโยชน์จากการพัฒนา โดยจะมุ่งพัฒนาชาวชนบทที่ยากจนให้ขึ้นสู่ระดับพอมีพอกิน และสามารถก้าวไปสู่ขั้นการอยู่ดีกินดีขึ้นในระยะยาวต่อไป แผนพัฒนาชนบทยากจนอันเป็นแผนย่อยในแผนพัฒนาฉบับนี้ ระบุว่า

"...ได้ยึดถือหลักการพัฒนาที่ให้ความสำคัญแก่พื้นที่ยากจนหนาแน่นก่อน ด้วยการปรับปรุงให้ประชาชนสามารถช่วยเหลือตัวเองได้มากขึ้น และให้ประชาชนเข้ามามีบทบาทในการแก้ปัญหาที่พวกเข้าเผชิญอยู่ให้มากที่สุด มิใช่เป็นการให้จากรัฐบาลแต่ฝ่ายเดียว…" ( สำนักงานคณะกรรมการพัฒนาการเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ,ออนไลน์, แผนพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ ฉบับที่ 5, น.10)

การดำเนินการให้เป็นไปตามจุดประสงค์การพัฒนาชนบทดังกล่าวข้างต้น รัฐบาลได้ประกาศพื้นที่เป้าหมายเพื่อการพัฒนาชนบท โดยเริ่มตั้งแต่แผนพัฒนาฯ ฉบับที่ 5 เป็นต้นมา มีประกาศครอบคลุมพื้นที่เป้าหมายรวม 216 อำเภอ 30 กิ่งอำเภอ ในเขตภาคตะวันออกเฉียงเหนือ ภาคเหนือและภาคใต้ โดยกำหนดให้ส่วนราชการจัดสรรงบประมาณและโครงการลงในพื้นที่เป้าหมายดังกล่าวให้มากที่สุด งบประมาณที่ส่งผ่านลงไปยังพื้นที่อย่างเป็นรูปธรรม คือการกระจายเม็ดเงินลงสู่ชนบทโดยตรง ที่เรียกว่า"โครงการสร้างงานในชนบท" โครงการนี้มีเป้าหมายสำคัญเพื่อก่อให้เกิดการกระจายรายได้ให้แก่ประชาชน โดยเฉพาะในเขตชนบทยากจนให้มีงานทำในช่วงหลังฤดูเก็บเกี่ยว อีกทั้งเพื่อพัฒนาองค์กรท้องถิ่นให้เข้มแข็ง และสามารถพึ่งตัวเองได้โดยมีการดำเนินการอย่างต่อเนื่อง. ในช่วงปี พ.ศ. 2530-2535 กำหนดเป้าหมายที่สำคัญเพื่อการจ้างงานประชาชนจำนวน 3 ล้านคน ในพื้นที่ยากจนในฤดูที่ว่างจากงานเกษตรตามปกติ

การประเมินโครงการแก้ปัญหาความยากจน
พลเอก เปรม ติณสูลานนท์ นายกรัฐมนตรีในสมัยนั้น (ประธานองคมนตรีในปัจจุบัน) กล่าวว่า "เงินที่เราลงไป โครงการ กสช. ลงไป 7 ปีแล้ว เราลงไปปีหนึ่งประมาณ 2,000-2,500 ล้านบาท ลองคูณเอาเองว่าจะออกมาเท่าไร" (พลเอกเปรม ติณสูลานนท์, 2530, น.2) ผลการดำเนินการที่ตามมาก็ไม่ต่างกันนักกับโครงการกองทุนหมู่บ้านและชุมชนเมือง รวมทั้งโครงการเอ็ส เอ็ม แอล (small medium large : SML) โดยผลการประเมินโครงการในขณะนั้นพบว่า โครงการสร้างงานในชนบท ซึ่งเป็นโครงการที่กระจายเงินจ้างงานไปสู่สภาตำบลนั้น หลักการจัดสรรเงินจะจัดสรรโดยคำนวณจากปริมาณน้ำฝน และรายได้ต่อหัวของประชาชนในจังหวัด กล่าวคือ ยิ่งมีความแห้งแล้งและยากจนสูงก็ยิ่งได้รับเงินจัดสรรมาก กระนั้นก็ตามจากการประเมินผลโครงการพบว่า

- เงินโครงการไม่ได้นำไปช่วยประชาชนที่ยากจนที่สุดก่อน และมีแนวโน้มว่าผู้มีฐานะดีจะได้รับประโยชน์จากโครงการ (เมธี ครองแก้วและคณะ, 2524, น. 8-9, 58) ลักษณะเช่นนี้เป็นลักษณะทั่วไปของโครงการของรัฐที่มักจะตกอยู่กับผู้มีฐานะดี หรือผู้ที่ใกล้ชิดกับผู้มีอำนาจในท้องถิ่น คนกลุ่มเหล่านี้มักจะได้ผลประโยชน์ก่อนในอันดับแรก ซึ่งไม่ต่างจากโครงการแก้ปัญหาความยากจนในปัจจุบัน

- นอกจากผลในระยะสั้นคือ เม็ดเงินที่ได้เป็นค่าแรงแล้ว ผลในระยะยาวของการดำเนินโครงการ กสช. พบว่า ส่วนใหญ่แล้วโครงการที่เสนอขอจ้างงาน ไม่ได้นำไปสู่การเพิ่มรายได้แต่อย่างใด แต่มักจะเป็นโครงการก่อสร้างโครงสร้างพื้นฐาน ประเภทถนน ไฟฟ้า ประปา ชลประทาน ซึ่งเป็นการเลียนแบบพื้นที่ที่เจริญแล้ว แนวทางการพัฒนานี้จึงไม่ได้เป็นการช่วยแก้ปัญหาของคนชนบทยากจนอย่างแท้จริง (ปาริชาต ลอตระกูล, 2530, น.53)

- ลักษณะความต้องการสิ่งอำนวยความสะดวก การสื่อสารคมนาคมนี้สอดคล้องกับผลการศึกษาของ กองศึกษาและเผยแพร่การพัฒนา สำนักงานคณะกรรมการพัฒนาการเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ ในเดือนมีนาคม 2529 พื้นที่ชนบทภาคตะวันออกเฉียงเหนือ หมู่บ้านยากจน 63 หมู่บ้าน พบว่า ประชาชนในชนบทที่มีเครื่องรับโทรทัศน์ส่วนใหญ่ร้อยละ 61.9 มีโทรทัศน์ดูก่อนที่จะมีไฟฟ้าใช้ โดยซื้อแบตเตอรี่เพื่อเป็นแหล่งจ่ายไฟฟ้าให้กับเครื่องรับโทรทัศน์ ที่เหลือร้อยละ 33.3 มีโทรทัศน์ในปีเดียวกันกับที่มีไฟฟ้าหรือไม่เกิน 1 ปีหลังมีไฟฟ้าใช้ มีเพียงร้อยละ 4.8 ที่มีโทรทัศน์หลังจากมีไฟฟ้าแล้ว 2 ปีขึ้นไป (ทัศนีย์ มุขวิจิตและ อัจฉรา ภาคิกะวัยวัฒน์, 2530, น.145-153)

ข้อมูลดังกล่าวแสดงให้เห็นว่า พื้นที่ชนบทยากจนนั้นรับเอาการพัฒนาไปสู่ความทันสมัย ในด้านสิ่งอำนวยความสะดวก เครื่องใช้ไฟฟ้า และความต้องการคมนาคมสื่อสารได้อย่างรวดเร็ว และสะท้อนให้เห็นว่า พวกเขาต้องการชีวิตความเป็นอยู่ที่ไม่ต่างไปจากคนในภาคเมือง ขณะเดียวกันก็แสดงถึงความสำเร็จของการส่งผ่านความหมายของความยากจน ที่ใช้วิถีชีวิตของคนในเมืองเป็นตัวแบบของความไม่ยากจน

ความยากจนในช่วงเวลานี้จึงมีความหมายในสองลักษณะ ที่สำคัญคือ

- รายได้ต่ำ และชีวิตความเป็นอยู่ที่ด้อยกว่า ต่ำกว่า ในด้านสิ่งอำนวยความสะดวกเมื่อเทียบกับเมือง และ
- การมีรายได้เพิ่มขึ้นก็คือความสามารถจับจ่ายซื้อสินค้าเครื่องอำนวยความสะดวก

การพัฒนาชนบทแนวใหม่
นอกเหนือจากการกำหนดพื้นที่เป้าหมายความยากจน และการกระจายเม็ดเงินลงไปอย่างเป็นรูปธรรมแล้ว ในปี 2524 เป็นต้นมา ได้มีระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรี ลงวันที่ 25 กรกฎาคม 2524 ว่าด้วย ระบบบริหารการพัฒนาชนบทแนวใหม่ หรือที่รู้จักกันโดยทั่วไปว่า "ระบบ กชช." ระบบนี้ออกแบบมาเพื่อเน้นให้เกิดเอกภาพในการบริหารงานพัฒนาชนบทในทุกระดับ โดยจัดตั้งองค์กรบริหารที่เป็นเส้นตรงสายเดียวจากระดับชาติ ลงไปจนถึงระดับ จังหวัด อำเภอ ตำบล และหมู่บ้าน ซึ่งเป็นระบบที่สอดคล้องกับการกำหนดพื้นที่เป้าหมายความยากจน เพราะใช้ข้อมูลชุดเดียวกันโดยทุกองค์กรหน่วยงาน ทั้งระดับชาติลงไปจนถึงระดับอำเภอ รับรู้ร่วมกันว่าพื้นที่ใดคือพื้นที่เป้าหมายที่จะขจัดความยากจน

การดำเนินการที่สำคัญคือ เน้นให้คณะกรรมการหมู่บ้าน และสภาตำบล เป็นผู้เสนอขอโครงการโดยตรงมายัง คณะกรรมการพัฒนาอำเภอ (กพอ.) อำเภอเสนอต่อมายังจังหวัด (กพจ.) เพื่อจัดทำแผนพัฒนาจังหวัดประจำปี และนำเสนอต่อคณะกรรมการพัฒนาชนบทแห่งชาติ (กชช.) และกระทรวง, ทบวงฐ กรม, ภายใต้ระบบ กชช. นี้รัฐบาลกำหนดนโยบายแก้ปัญหาความยากจนไว้ 2 ประการที่เด่นชัดคือ

ประการแรก มุ่งเน้นให้มีการขยายขอบเขตการพัฒนาชนบทให้ครอบคลุมทั่วประเทศ และ
ประการที่สอง มุ่งเน้นให้ประชาชนได้เข้ามามีบทบาทและมีส่วนร่วมในการแก้ไขปัญหาของตนเอง
โดยผ่านเครื่องมือสำคัญคือ เกณฑ์ความจำเป็นพื้นฐาน หรือ จปฐ.

และเพื่อให้นโยบายทั้ง 2 ประการ บรรลุผลโดยเร็วตรงตามกลุ่มเป้าหมายมากที่สุด ระบบ กชช. จึงได้แบ่งพื้นที่ชนบทออกเป็น 3 ระดับ คือ ชนบทล้าหลัง ชนบทปานกลาง และชนบทก้าวหน้า (ปาริชาต ลอตระกูล, 2530, น.55-56) จากนโยบายสองประการดังกล่าว ได้เกิดเครื่องมือสำคัญของการกำหนดนิยามความยากจนขึ้นได้แก่ เกณฑ์ความจำเป็นพื้นฐาน หรือ จปฐ. ซึ่งเป็นข้อมูลในระดับครัวเรือนที่แสดงถึงสิ่งจำเป็นที่ครัวเรือนพึงได้รับ โดยจะบ่งบอกว่าครัวเรือนที่ทำการสำรวจนั้นตกเกณฑ์ตัวชี้วัดหรือผ่านเกณฑ์ ปัจจุบัน (ปี 2550) มี 6 หมวด 37 ตัวชี้วัด ครอบคลุมทั้งหมดของการดำเนินชีวิตของคน ได้แก่ สุขภาพดี, มีบ้านอาศัย, ฝักใฝ่การศึกษา, รายได้ก้าวหน้า, ปลูกฝังค่านิยมไทย, ร่วมใจพัฒนา

นอกจากนั้นยังมีเกณฑ์ชี้วัดที่เรียกว่า กชช. 2ค.หรือแบบสำรวจข้อมูลพื้นฐานหมู่บ้านโดยทำการสำรวจทุกสองปี แสดงให้เห็นสภาพทั่วไป และปัญหาของหมู่บ้านชนบทด้านต่างๆ เช่น โครงสร้างพื้นฐาน เศรษฐกิจ สุขภาพและอนามัย ความรู้และการศึกษาความเข้มแข็งของชุมชน ทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อม สภาพแรงงาน และยาเสพติด เครื่องชี้วัดสภาพปัญหาของหมู่บ้านมีจำนวน 6 กลุ่ม 30 ตัวชี้วัด มีการจัดระดับความรุนแรงของปัญหา และระดับการพัฒนาของหมู่บ้าน ทำให้ทราบลำดับความสำคัญของปัญหา และพื้นที่เป้าหมายที่ควรได้รับการพัฒนาให้มากเป็นพิเศษ (กรมการพัฒนาชุมชน, ออนไลน์, 2550)

สำหรับครัวเรือนหน่วยในการวัดของ จปฐ. และหมู่บ้านในกรณี กชช. 2ค. ที่ไม่สามารถไปถึงเกณฑ์มาตรฐานในกลุ่มใดกลุ่มหนึ่งของตัวชี้วัดได้จะเรียกว่า "ตกเกณฑ์" ซึ่งจะกลายเป็นจุดสนใจเพ่งเล็งเป็นพิเศษที่ต้องเร่งให้ผ่านเกณฑ์ เพราะเป็นเรื่องเกี่ยวข้องโดยตรงที่สะท้อนถึงการทำงานของหน่วยงานที่เกี่ยวข้องกับการพัฒนา

ข้อมูลเหล่านี้เป็นข้อมูลที่ทุกหน่วยงานใช้ร่วมกันเป็นมาตรฐานเดียวกัน และใช้อ้างอิงสำหรับการกำหนดแผนงาน โครงการของหน่วยงานต่างๆ ดังจะเห็นได้จากแผนพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติฉบับที่ 6 ได้ระบุพื้นที่เป้าหมายการพัฒนาไว้อย่างชัดเจนว่า พื้นที่ที่ประชาชนส่วนใหญ่มีฐานะด้อยในทางเศรษฐกิจและเผชิญปัญหา ใน 4-5 ประเภท ด้านความไม่สะดวกในการคมนาคม และไม่มั่นคงในการถือครองที่ดินทำกิน ผลผลิตหรือรายได้ต่ำ สุขภาพอนามัยไม่ดี ขาดแคลนน้ำกินน้ำใช้ และขาดความรู้ในการปรับปรุงคุณภาพชีวิต จะเป็นพื้นที่ที่ต้องเร่งรัดพัฒนาเป็นอันดับแรก หรือเรียกว่าพื้นที่พัฒนาที่อยู่ในระดับล้าหลัง ซึ่งมีอยู่จำนวน 5,787 หมู่บ้านทั่วประเทศ แยกเป็นภาคเหนือ 1,065 หมู่บ้าน, ภาคตะวันออกเฉียงเหนือ 2,684 หมู่บ้าน, ภาคกลาง 954 หมู่บ้าน และภาคใต้ 1,084 หมู่บ้าน

ส่วนพื้นที่ที่ประชาชนส่วนใหญ่มีฐานะด้อยในทางเศรษฐกิจและเผชิญปัญหาอยู่ 1 ถึง 3 ประเภท จากที่กล่าวข้างต้นจะเป็นพื้นที่ที่ต้องเร่งรัดการพัฒนาเป็นอับดับรองลงมาก หรือที่เรียกว่าพื้นที่พัฒนาที่อยู่ในระดับปานกลาง ซึ่งมีอยู่ 35,514 หมู่บ้านทั่วประเทศ แยกเป็นภาคเหนือ 6,672 หมู่บ้าน, ภาคตะวันออกเฉียงเหนือ 17,990 หมู่บ้าน, ภาคกลาง 5,731 หมู่บ้าน, และภาคใต้ 5,121 หมู่บ้าน (สำนักงานคณะกรรมการพัฒนาการเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ, แผนพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ ฉบับที่ 6, น.331)

การเกิดขึ้นของระบบ กชช. นี้ได้นำไปสู่การกำกับควบคุมพื้นที่ยากจนทั้งลึกและกว้าง กล่าวคือ มีการผนึกกำลังของหน่วยงานราชการของกระทรวงต่างๆ ตั้งแต่ระดับชาติลงไปจนถึงหมู่บ้าน มีการส่งเจ้าหน้าที่ทางราชการเข้าไปถึงในระดับตำบลหมู่บ้าน ขณะเดียวกันก็ได้จัดตั้งสถาบันประมวลผลข้อมูลเพื่อการศึกษาและการพัฒนา ซึ่งเป็นข้อมูลพื้นฐานระดับหมู่บ้านจัดเก็บข้อมูลไว้ที่ส่วนกลาง มีการติดตามผลการดำเนินงานอย่างต่อเนื่อง โดยให้ความสำคัญกับพื้นที่ยากจนหนาแน่นก่อนเรียกแนวทางนี้ว่า "ยึดพื้นที่เป็นหลัก" โดยมีระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรีว่าด้วยการกำหนดพื้นที่เป้าหมายเพื่อการพัฒนาชนบทฯ กำหนดพื้นที่ชนบทยากจน (สมชาย กรุสวนสมบัติ และจินตนา ศรีตงกุล, 2530, น.31-39)

การปรับโครงสร้างภาคการผลิตจากเกษตรกรรมเป็นอุตสาหกรรม
อีกแนวทางที่รัฐดำเนินการควบคู่กันไปก็คือ การปรับโครงสร้างภาคการผลิตจากเกษตรกรรมเป็นอุตสาหกรรม โดยเริ่มมีแผนพัฒนาพื้นที่เฉพาะและการพัฒนาเมือง ซึ่งเน้นการสร้างอุตสาหกรรมให้กระจายไปสู่ภูมิภาคในแผนพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ ฉบับที่ 5 ได้ส่งผลให้เกิดโรงงานอุตสาหกรรมขึ้นในภูมิภาค ประชาชนจากชนบทเคลื่อนย้ายแรงงานเข้ามาทำงานในเมืองใหญ่ โดยนับแต่ปี 2533 ได้เกิดการปรับเปลี่ยนทางโครงสร้างเศรษฐกิจของไทยอย่างรวดเร็ว ภาคการเกษตรมีสัดส่วนในผลผลิตมวลรวมประชาชาติเพียงร้อยละ 14 เท่านั้น โดยมีมูลค่าการส่งออกร้อยละ 22.6 ขณะที่ภาคอุตสาหกรรมมีสัดส่วนการส่งออกถึงร้อยละ 75.7 (สมภพ มานะรังสรรค์, 2545, น.48-49)

การเคลื่อนย้ายแรงงานเข้ามาทำงานนี้ ทำให้ชาวชนบทเข้ามาทำงานในเมือง กลายเป็นผู้เผยแพร่โดยรับเอาวิถีชีวิตความเป็นอยู่แบบสังคมเมืองกลับเข้าไปสู่ท้องถิ่นของตนเอง ดังนั้นนอกเหนือจากข้อมูลข่าวสารที่ผ่านสื่อ โทรทัศน์ วิทยุ และหนังสือพิมพ์แล้ว การเผยแพร่ ผู้เคลื่อนย้ายแรงงานตามฤดูกาล หรือผู้ที่เดินทางออกไปทำงานภายนอกแล้วกลับมาใช้ชีวิตในท้องถิ่น ก็คือผู้เป็นตัวแบบของการใช้ชีวิตแบบสังคมเมือง ที่ดูดีมีคุณค่ากว่าชีวิตแบบในอดีต

ในยุคของการตีตราพื้นที่ยากจน และการส่งความหมายไปพร้อมกับผลประโยชน์ในรูปของเม็ดเงินนี้ จึงเป็นยุคที่สามารถระบุพื้นที่และลักษณะของผู้ยากจนได้ รวมทั้งปรับเปลี่ยนทัศนะการรับรู้ความหมายของความยากจนอย่างได้ผล. คนยากจนคือคนว่างงาน มีรายได้ต่ำ ขาดแคลนสิ่งอำนวยความสะดวก และต้องรับความช่วยเหลือจากรัฐ. โดยพิจารณาจากการตกเกณฑ์ชี้วัดความจำเป็นพื้นฐาน และความเป็นหมู่บ้านล้าหลัง ขณะเดียวกันก็สามารถตั้งตัวแทนขึ้นในพื้นที่ ซึ่งเป็นตัวแทนที่รับเอาแนวคิดที่จะพ้นความยากจนได้ ในรูปของการเป็นสมาชิกกลุ่มต่างๆ โดยมีหน่วยงานราชการกำกับควบคุม

3. ยุคจัดระเบียบคนยากจน พ.ศ. 2536 - ปัจจุบัน
ในช่วงปลายปี 2534 ได้เกิดกระแสตื่นตัวเรื่องสิ่งแวดล้อม มีการกล่าวถึงการพัฒนาแบบยั่งยืนในสังคมไทยอย่างกว้างขวาง จากปัญหาความเสื่อมโทรมของทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อม ทำให้เกิดการตื่นตัวและตระหนักของประชาชนในเรื่องสิ่งแวดล้อมอย่างต่อเนื่องในช่วงเวลาที่ผ่านมา ทำให้เกิดพลังประชาชนที่รวมกลุ่มจัดการปัญหาสิ่งแวดล้อมขึ้นในท้องถิ่นของตนเอง อันเป็นผลมาจากที่ดินเพื่อการผลิตลดลงและมีราคาสูงขึ้น การบุกรุกทำลายป่า การขยายตัวของการผลิตด้านอุตสาหกรรมและบริการ ตลอดจนการขยายตัวของเมืองและการเก็งกำไรที่ดิน ทำให้ราคาที่ดินเพิ่มขึ้นมากตั้งแต่ปี 2531 เป็นต้นมา เป็นข้อจำกัดต่อการพัฒนาต่อไปในอนาคตทั้งในแง่การขาดแคลนที่ดินและที่ดินราคาแพง ขณะเดียวกันก็ได้เกิดการเติบโตขององค์กรพัฒนาเอกชน ที่เริ่มมีบทบาทเพิ่มสูงขึ้นในด้านการทำงานพัฒนาระดับท้องถิ่น

ประกอบกับในช่วงแผนพัฒนาฉบับที่ 8 และฉบับที่ 9 การพัฒนาประเทศได้หันกลับมาให้ความสนใจกับบทบาทขององค์กรประชาชนในด้านการพัฒนาท้องถิ่นของตนเอง แนวคิดที่มีการพูดถึงกันมาในช่วงเวลานั้นคือ แนวคิดการสร้างพลังการมีส่วนร่วมให้กับประชาชน เน้นให้ "คนเป็นศูนย์กลางของการพัฒนา" และใช้เศรษฐกิจเป็นเพียงเครื่องมือช่วยพัฒนาให้คนมีความสุขและมีคุณภาพชีวิตที่ดีขึ้น พร้อมทั้งปรับเปลี่ยนวิธีการพัฒนามาเป็นการพัฒนาแบบองค์รวม มีกระบวนการที่จะเชื่อมโยงมิติต่างๆ ของการพัฒนา ตลอดจนเปิดโอกาสให้ทุกฝ่ายในสังคมมีส่วนร่วมในทุกขั้นตอนของการพัฒนา ซึ่งสอดคล้องกับวาทกรรมการสร้างการมีส่วนร่วมของภาคประชาสังคมในงานพัฒนาของธนาคารโลก

วิกฤตการณ์ทางเศรษฐกิจปี พ.ศ.2540
อย่างไรก็ตาม ในปีแรกของแผนพัฒนาฯ ฉบับที่ 8 ประเทศต้องเผชิญกับวิกฤตการณ์ทางเศรษฐกิจที่ส่งผลกระทบต่อคนและสังคมโดยรวม ทำให้ต้องมีการปรับแผนเพื่อแก้ไขวิกฤตของประเทศ โดยเน้นการรักษาเสถียรภาพทางเศรษฐกิจ การลดผลกระทบต่อการพัฒนาคนและสังคม การปรับโครงสร้างทางเศรษฐกิจให้เข้มแข็งและกลับสู่สมดุล และการปรับระบบบริหารจัดการเพื่อฟื้นฟูเศรษฐกิจและสังคมของประเทศ ทำให้แผนพัฒนา ฯ ฉบับที่ 8 ไม่บรรลุเป้าหมายที่วางไว้แต่แรก

วิกฤติเศรษฐกิจได้เริ่มส่งสัญญาณนับแต่ปี 2539 ซึ่งเป็นปีสุดท้ายของแผนพัฒนาฉบับที่ 7 ภาวะเศรษฐกิจของไทยเริ่มมีสัญญาณว่าจะตกต่ำลง จากการเติบโตของ GDP ในปี 2539 ที่ลดลงเหลือ 5.9 จากปี 2538 ที่ยังคงเติบโตที่ระดับ 9.2 ขณะที่ดุลบัญชีเดินสะพัดขาดดุลยเพิ่มขึ้นอย่างต่อเนื่องนับแต่ปี 2536 เป็นต้นมา โดยในปี 2539 ขาดดุลยบัญชีถึง -372.2 พันล้านบาท (สำนักงานสถิติแห่งชาติ, 2547 : 2,8) ในแผนพัฒนา ฉบับที่ 8 ไม่ได้ส่งสัญญาณเตือนใดๆ ต่อเรื่องเหล่านี้ ขณะเดียวกันเมื่อใช้แผนพัฒนา ฯ ฉบับที่ 8 เป็นปีแรกคือ ปี 2540 วิกฤติเศรษฐกิจได้เกิดขึ้นควบคู่กับความไม่เชื่อมั่นในระบบการเมือง และการตั้งคำถามกับแผนพัฒนาฯ อย่างกว้างขวาง ในช่วงแผน ฯ 8 จึงไม่มีการดำเนินการตามแผนอย่างเป็นรูปธรรมนัก สังคมในขณะนั้นสนใจการแก้ปัญหาวิกฤติเศรษฐกิจที่เกิดขึ้น และการทำตามข้อตกลงขององค์กรการเงินระหว่างประเทศ หรือ IMF มากกว่า

ภายหลังเกิดวิกฤติเศรษฐกิจ ธนาคารโลก (2534) ได้เผยแพร่รายงาน "ยุทธศาสตร์เพื่อฟื้นฟูการพัฒนาชนบทของประเทศไทยหลังวิกฤตเศรษฐกิจ" สาระสำคัญของรายงานฉบับนี้ สอดคล้องกับแนวความคิดการพัฒนาและแก้ปัญหาความยากจนของธนาคารโลกที่เรียกว่า" เสรีนิยมใหม่" (neo liberal) โดยมีสาระสำคัญมุ่งสร้างให้เกิดความเข้มแข็งขององค์กรชุมชนท้องถิ่น โดยมีประชาชนเป็นศูนย์กลาง ส่งเสริมให้เกิดสถาบันชุมชนที่มีหลักประกันในด้านเงินทุนสนับสนุนที่เพียงพอ เน้นการสร้างมูลค่าเพิ่มให้กับผลผลิตการเกษตรของชุมชนท้องถิ่น ด้วยการให้สินเชื่อการก่อตั้งวิสาหกิจขนาดกลางและขนาดย่อมขึ้นในชนบท และที่สำคัญคือ การพัฒนาตลาดสินเชื่อในชนบทให้มีประสิทธิภาพ เพื่อเพิ่มทุนให้แก่ชุมชนท้องถิ่น และช่องทางการลงทุนให้เกิดขึ้นในชนบทซึ่งจะนำไปสู่ธุรกรรมทางเศรษฐกิจใหม่ๆ ที่ช่วยสร้างงานเพิ่มรายได้ และลดความยากจนลงในที่สุด คนยากจนจึงถูกทำให้กลายเป็นเป้าหมายสำคัญของการแก้ไขปัญหาภายหลังวิกฤติเศรษฐกิจ ซึ่งมีนัยว่าวิกฤติเศรษฐกิจนำไปสู่ความยากลำบากของคนยากจนเพิ่มขึ้น และเมื่ออ่านน้ำเสียงของรายงานฉบับนี้แล้ว ฟังคล้ายกับว่าสามารถแก้ปัญหาวิกฤติเศรษฐกิจได้ด้วยการแก้ปัญหาความยากจน (1)

(1) เป็นที่น่าสังเกตว่ามีรายงานวิจัยหลายชิ้นพบว่า ภาคเกษตรเป็นภาคที่ได้รับผลกระทบน้อยที่สุด ซ้ำยังเป็นแหล่งรองรับผลกระทบของคนกรุงเทพฯ อันเกิดจากวิกฤติเศรษฐกิจด้วย

แนวทางที่ธนาคารโลกเสนอเหล่านี้ถูกเรียกว่า "นโยบายกระตุ้นเศรษฐกิจรากหญ้า" ในสมัยรัฐบาล พ.ต.ท. ทักษิณ ชินวัตร และมีนโยบายในลักษณะเดียวกันนี้อย่างต่อเนื่องในรัฐบาล พลเอกสุรยุทธ์ จุลานนท์ โดยเรียกว่า "ยุทธศาสตร์อยู่ดีมีสุข" (2) (สำนักนายกรัฐมนตรี, ออนไลน์, 2550)

(2) คณะรัฐมนตรีได้มีมติอนุมัติงบประมาณเมื่อ 20 กุมภาพันธ์ 2550 สำหรับดำเนินการตามยุทธศาสตร์อยู่ดีมีสุข 5,000 ล้านบาท และอนุมัติงบประมาณดำเนินโครงการพัฒนาหมู่บ้าน/ชุมชนตามแนวปรัชญาเศรษฐกิจพอเพียงอีก 5,000 ล้านบาท แนวทางการดำเนินงานคล้ายคลึงกันคือยุทธศาสตร์อยู่ดีมีสุขให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น หรือองค์กรชาวบ้าน เสนอโครงการเพื่อขออนุมัติเงินตามเงื่อนไขที่กำหนด ส่วนโครงการพัฒนาหมู่บ้าน/ชุมชน เป็นโครงการที่มาแทน SML โดยเน้นที่ปรัชญาเศรษฐกิจพอเพียงเป็นหลัก ให้องค์กรชาวบ้านเสนอโครงการเองได้โดยตรง ทั้งสองโครงการนี้สื่อมวลชนระบุว่า เป็นการอัดฉีดเงินลงสู่ "รากแก้ว"

การลงทะเบียนคนยากจน
ในยุคนี้เป็นยุคที่ไม่เพียงสามารถระบุได้ว่าคนยากจนมีลักษณะอย่างไร และพื้นที่ใดบ้างที่มีคนยากจนอยู่หนาแน่น แต่ยังสามารถเข้าไปสัมผัส พูดคุย และกำกับชี้นำได้ด้วยการสื่อสารแบบซึ่งหน้า โดยบอกได้ว่าใครและหน้าตาอย่างไรที่เป็นคนยากจน เป็นการแทงทะลุลงไปในพื้นที่ยากจน เพื่อค้นหาตัวบุคคลผู้ยากจน ทั้งนี้สืบเนื่องมาจากนโยบายของรัฐบาลทักษิณ ชินวัตร ที่มุ่งขจัดความยากจนให้หมดสิ้นไปจากประเทศไทย โดยมุ่งเน้นการกระจายทุน ผลประโยชน์ ไปสู่คนยากจนและคนที่ไม่ใช่คนรวย ซึ่งรัฐบาลนี้เรียกว่า"รากหญ้า" ในรูปแบบต่างๆ ได้แก่ กองทุนหมู่บ้านและชุมชนเมือง, นโยบาย SML, นโยบายพักชำระหนี้เกษตรกร, นโยบายแปลงสินทรัพย์เป็นทุน, ธนาคารประชาชน, 30 บาทรักษาทุกโรค, การส่งเสริมการผลิตตามโครงการหนึ่งตำบลหนึ่งผลิตภัณฑ์ (สำนักนายกรัฐมนตรี, ออนไลน์, 2547,2548) นโยบายเหล่านี้ได้นำสู่การเปลี่ยนแปลงในชนบทอย่างกว้างขวางทั้งการเมือง เศรษฐกิจ และสังคม ขณะเดียวกันในทางปฏิบัติการของนโยบายก็มีการดำเนินการอย่างเข้มแข็งและเอาจริงเอาจัง ด้วยถ้อยคำและแนวปฏิบัติที่เรียกว่า "การลงทะเบียนคนยากจน"

"ในเรื่องนี้ต้องสำเร็จแน่ ด้วยการรวมพลังของพวกเราบวกกับ modern technology เชื่อว่าจะทำได้ ที่บอกจะทำให้คนจนหมดจากแผ่นดินไทยภายใน 6 ปี หลายคนไม่เชื่อ ผมพูดด้วยสมอง ด้วยหัวใจ ไม่ได้พูดด้วยลมปาก พูดอะไรต้องคิด ข้อมูลต้องมี ตัดสินใจแล้วต้องทำให้ได้…
ต้องประชาสัมพันธ์โดยใช้ขบวนการประชาสังคม ปัญหาทุกปัญหาเอาเข้าคอมพิวเตอร์แยกกลุ่ม จัดระบบ แน่นอนไม่ใช่วันเดียวเสร็จ แบบฟอร์มที่ออกมามีความละเอียดพอสมควร... มีหน้าที่ทำให้ครบให้เสร็จต้องประชาสัมพันธ์ระหว่างทาง ทำไมไม่มาลงทะเบียนมีใครห้ามไว้ ต้องประชาสัมพันธ์ให้คนมาลงทะเบียน... ให้เขามากรอกข้อมูลให้สมบูรณ์มากที่สุด เจ้าหน้าที่ต้องสัมภาษณ์ให้กรอกให้ถูก สำคัญข้อมูลที่กรอกอย่าโกหก ถ้าโกหกโอกาสที่จะได้รับการช่วยเหลือจะน้อยลง" (กรมการปกครอง, ออนไลน์, 2546)

เป็นคำกล่าวของ พ.ต.ท. ทักษิณ ชินวัตร นายกรัฐมนตรีขณะนั้น ในงานมอบนโยบายแนวทางการดำเนินการแก้ปัญหาความยากจนเชิงบูรณาการ เมื่อวันเสาร์ที่ 15 พฤศจิกายน 2546 ที่ศูนย์การประชุมอิมแพค เมืองทองธานี

การเปิดให้คนยากจนมาลงทะเบียนเริ่มขึ้นเมื่อวันที่ 6 ธันวาคม 2546 และสิ้นสุดลงเมื่อวันที่ 31 มีนาคม 2547 คนยากจนที่มาลงทะเบียนประสบปัญหาจำแนกได้ 6 ประเภท อันดับหนึ่งได้แก่ปัญหาหนี้สิน, รองลงมาคือ ปัญหาที่ดินทำกิน, ปัญหาที่อยู่อาศัย, ปัญหาอาชีพ,และการมีงานทำของนักเรียนนักศึกษา, ปัญหาผู้ประกอบอาชีพผิดกฎหมาย

การขยายขอบเขตความหมายของคนยากจน
การเปิดให้มีการลงทะเบียนคนยากจนนี้ ได้ขยายขอบเขตความหมายของคนยากจนที่ไม่ใช่เพียงบุคคลที่ขัดสน มีรายได้ไม่เพียงพอ และขาดคุณลักษณะของบุคคลทันสมัยเท่านั้น แต่ยังครอบคลุมไปถึงประชาชนที่ต้องการความช่วยเหลือจากรัฐ ทั้งผู้ที่ถูกหลอกลวง ผู้ที่ประกอบอาชีพผิดกฎหมายและต้องการจะเปลี่ยนอาชีพ นักเรียนนักศึกษาที่ต้องการมีงานทำระหว่างเรียน รวมไปถึงผู้ที่ต้องการจะมีบ้านเป็นของตัวเองด้วย คนยากจนจึงไม่ใช่คนยากจนในความหมายเดิมอีกต่อไปแต่หมายถึงคนในลักษณะที่รัฐบาลนี้เรียกว่า "คนรากหญ้า" ซึ่งเป็นชนชั้นใหม่ที่ถูกสร้างขึ้น ว่าเป็นคนยากจนที่รัฐบาลให้ความสำคัญที่จะดูแลเป็นพิเศษ

การลงทะเบียนคนยากจนเสมือนเป็นการเรียกแถว ตรวจสอบรายชื่อ ที่อยู่ สถานะการงานอาชีพ ความต้องการ เป็นการจัดระเบียบคนยากจนให้เข้ามาสังกัดในการดูแลคุ้มครองของรัฐบาล เพราะไม่เพียงการลงทะเบียนในทางข้อมูลเท่านั้น หากแต่ได้มีการตรวจสอบสภาพความมีตัวตนและสถานะตามที่แจ้งไว้ด้วย โดยนายกรัฐมนตรีได้มอบหมายให้กระทรวงมหาดไทยเข้าไปดำเนินการตรวจสอบ

"เรื่องที่เราได้จดทะเบียนคนจน ทางกระทรวงมหาดไทยจะนำทะเบียนที่รับจดมาไปไล่เอกซเรย์ทีละครอบครัว ครอบครัวที่ไม่ได้ลงทะเบียนคนจน เราต้องสมมติว่าเขาไม่จน ต้องเชื่อไว้ก่อนว่าเขาไม่จน เราจะไปดูรายครอบครัว ตั้งแต่เดือนพฤศจิกายน (2547) เราจะเริ่มออกไปดูรายครอบครัวของบ้านที่จดทะเบียนคนจน โดยเข้าไปดูว่าแต่ละครอบครัวนั้นมีคนอยู่ในวัยทำงานเท่าไหร่ และได้ทำงานหรือไม่ แล้วทำอะไรได้อีก เพื่อจะให้เขาเพิ่มรายได้ เขามีรายจ่ายอะไรที่ไม่จำเป็น ลด ละ เลิก อบายมุขได้ไหม ... ถ้าเราทำได้ทุกหลังคาเรือน ผมบอกได้เลยว่าหายจน 4 ปีนี้สบายมาก (สำนักนายกรัฐมนตรี, ออนไลน์, 2547ก.)

การแปรรูปความหมายความยากจน
ผลจากการกำหนดนิยามลักษณะความจำเป็นขั้นพื้นฐาน และตัวแบบทรัพยากรมนุษย์ที่พึงประสงค์ ได้เข้าไปทำลายคุณค่าของสิ่งที่มีอยู่เดิมในกลุ่มคนยากจน ที่ต้องละทิ้งและขจัดวัฒนธรรมความยากจนเหล่านั้นให้หมดไป คนยากจนที่จะเป็นทรัพยากรที่มนุษย์ที่พัฒนาแล้วได้ ต้องมีการศึกษาที่จะนำไปสู่ทักษะและมาตรฐานของการทำงานในระบบธุรกิจทุนนิยม มีสุขภาพสมบูรณ์แข็งแรงเพื่อการประกอบอาชีพ เป็นกำลังการผลิต นอกจากนั้นยังต้องมีส่วนร่วมกับรัฐในการทำงานพัฒนา ซึ่งหมายถึงว่าต้องเชื่อฟังรัฐ มีการพัฒนาด้านจิตใจคือเข้าวัดทำบุญบ้าง และมีจิตสำนึกต่อการร่วมอนุรักษ์สิ่งแวดล้อม

สิ่งเหล่านี้คือตัวชี้วัดคุณลักษณะคนที่มีคุณภาพ เกณฑ์เหล่านี้ถูกบรรจุอยู่ใน จปฐ. และมาตรวัดอื่นๆ อีกหลากหลายที่แข่งขันกันกำหนดขึ้นทั้งองค์กรภายในประเทศและองค์กรระหว่างประเทศ ซึ่งล้วนคล้ายคลึงกัน ที่แตกต่างและเริ่มพูดถึงในปัจจุบันก็คือการวัดความสุข และความอบอุ่นในครอบครัว ซึ่งเป็นเรื่องจิตใจ แต่ทั้งหมดมีฐานทางความคิดว่า เมื่อมีลักษณะของมนุษย์ที่มีคุณภาพแล้ว ก็จะสามารถสร้างสรรค์การผลิตเป็นกำลังสำคัญต่อการพัฒนา อันจะนำมาซึ่งการขยายตัวทางเศรษฐกิจ ซึ่งได้แก่การมีรายได้เพิ่มขึ้นอันเป็นผลโดยตรงต่อรายได้เพิ่มขึ้นของประเทศด้วย

ในขณะเดียวกันการมีรายได้ต่ำก็เชื่อว่านำมาซึ่งข้อจำกัดในโอกาสของการพัฒนาไปสู่ความเป็นมนุษย์ที่มีคุณภาพ ดังนั้นหากทำให้คนมีคุณภาพได้ ก็จะทำให้เกิดรายได้ตามมา การแก้ปัญหาความยากจนจึงกระทำใน 2 ลักษณะคือ

- จัดสวัสดิการและบริการสังคมแก่คนยากจน เพื่อให้พัฒนาไปสู่ทรัพยากรที่มีคุณภาพ และ
- ส่งเสริมให้คนยากจนผลิตเพื่อสร้างรายได้

การดำเนินการในลักษณะแรกคือ ให้บริการสาธารณะสุข และการศึกษาที่จำเป็นโดยไม่เสียค่าใช้จ่าย และการดำเนินการในลักษณะที่สองคือ การส่งเสริมอาชีพ ส่งเสริมการผลิต โดยการกระจายทุนในรูปของเงินกู้ลงไปให้คนยากจน

แต่การแก้ปัญหาความยากจนไม่ได้เป็นเส้นตรงที่ส่งผ่านสิ่งใดๆ มายังตัวบุคคลให้รับเอาได้โดยตรง และเกิดผลในการเปลี่ยนแปลงดังการสวมเสื้อผ้าให้ใหม่ เพราะการส่งผ่านผลประโยชน์ลงสู่คนยากจนนั้นยังคงใช้กลไกเดิม ภายใต้บรรทัดฐาน วัฒนธรรม (3) การเชื่อมต่อเกี่ยวพันธ์ทางอำนาจ ที่ร้อยรัดห่อหุ้มคนยากจนไว้ เพื่อให้คนยากจนยังคงอยู่ภายใต้การกำกับควบคุม

(3) วัฒนธรรมที่เก็บกั้น และอุปสรรคสำคัญที่กักคนยากจนไว้คือ วัฒนธรรมแห่งความร่ำรวย ซึ่งได้แก่ การมีชีวิตที่สุขสบายหรูหราจากการบริโภคในสังคมทุนนิยม โดยมีตะวันตกเป็นแบบอย่าง ซึ่งดำรงอยู่ในบุคคลชั้นสูงและแพร่กระจายคุณค่าความงดงาม และเกรียติภูมิมายังคนระดับล่างลงมา พร้อมกับอำนาจ สิทธิพิเศษและวิญญาณของทุนนิยม (spirit of capitalism) ที่คนเหล่านี้ครอบครอง และแบ่งปันจัดสรรให้กับพรรคพวกใกล้ชิดในลำดับรองๆ ลงมาที่เป็นบริวารรับเอาวัฒนธรรมเหล่านี้ไว้ และเก็บเกี่ยวผลประโยชน์กีดกันไม่ให้เกิดการเปลี่ยนแปลงเชิงโครงสร้าง ขณะเดียวกันส่วนที่ตกมาสู่คนยากจนก็เป็นเพียงส่วนที่ไหลหยดลง (trickle down) ซึ่งรายละเอียดเรื่องนี้จะเสนอในวิทยานิพนธ์ของผู้เขียน

การแก้ปัญหาความยากจนที่ผ่านมา ซึ่งกล่าวอ้างถึงความพยายามจะปรับเปลี่ยนโครงสร้าง (restructure) และปรับเปลี่ยนรูปแบบการกระจายผลประโยชน์ (redistribution) ให้คนยากจนใหม่ จึงเป็นเพียงการจัดระเบียบคนยากจน ประเทศยากจนเสียใหม่ (reorganization) จากการที่เริ่มมีการต่อต้านเห็นแย้งและอยู่ตรงข้ามกับรัฐมากขึ้น ทั้งในระดับรัฐข้ามชาติ และรัฐไทย ดังนั้นเพื่อให้คนยากจนเข้าแถวให้อยู่ในระเบียบ จึงต้องจัดวางให้ยืนอยู่ ณ จุดที่ควบคุมได้ง่าย โดยจ่ายผลประโยชน์ผ่านมาตามช่องทางที่จัดให้ยืนรอรับ

ผลของการดำเนินการลงทะเบีบยคนจน
ผลการดำเนินการในลักษณะดังกล่าว ทำให้คนยากจนยอมรับความหมายของความยากจนอันเป็นผลมาจากที่ตนมีรายได้ต่ำ (ต่ำกว่าค่ามาตรฐานที่ถูกกำหนดขึ้น) และยินยอมเข้าโครงการฟื้นฟูในรูปแบบต่างๆ โดยหวังว่าจะพ้นจากความยากจนได้ด้วยความสามารถของหน่วยงาน ตัวบุคคลที่มีความน่าเชื่อถือที่สุดทั้งในประเทศ (นายกรัฐมนตรี) และในระดับโลก (ธนาคารโลก). เมื่อเปิดให้มีการลงทะเบียนคนยากจน มีคนยากจนมาลงทะเบียน 8 ล้านคน ในจำนวนนี้เป็นผู้ที่มีรายได้ต่ำกว่าเส้นความยากจนคือมีรายได้ต่อเดือนไม่ถึง 1,000 บาท 2.9 ล้านคน ส่วนที่เหลือ 5.1 ล้านคนนั้นเป็นผู้ที่ไม่ยากจนตามเกณฑ์ที่วัดจาก "เส้นความยากจน" (ศูนย์บริการวิชาการแห่งจุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย, 2549, น.1-8) แสดงให้เห็นถึงการยอมรับต่อรัฐผู้มาให้ความช่วยเหลือว่า ตนเองเป็นคนยากจนได้อย่างเต็มใจ

แต่ในอีกบริบทคนยากจนเหล่านี้ต้องการไปให้พ้นจากความยากจน โดยเฉพาะในสายตาของเพื่อนบ้าน ชุมชน สังคม และสมาชิกในกลุ่มผู้ถูกนิยามว่ายากจนด้วยกันเอง คนเหล่านี้แข่งขันกันเพื่อแสดงให้ผู้อื่นเห็นว่าตนได้พ้นไปจากความยากจน แต่ภาวะที่พ้นไปจากความยากจนนั้นไม่อาจแสดงให้เพื่อนบ้านและกลุ่มผู้ถูกนิยามว่ายากจนด้วยกันเองรับรู้ได้ ดังข้อมูลเชิงประจักษ์ที่หน่วยงาน สถาบัน แสดงให้ประชาชนเห็น หากแต่สามารถแสดงให้เห็นได้ด้วยลักษณะเชิงสัญญะ (sign) หรือการส่งผ่านความหมายบางอย่างผ่านสัญญะให้บุคคลรอบตัวรับรู้ว่าตนเองนั้นกำลังจะพ้น หรือพ้นจากความยากจนแล้ว

การแสดงให้เพื่อนบ้านเห็นในทางสัญญะนั้น สำคัญกว่าการพ้นหรือไม่พ้นจากความยากจนในความหมายทางรายได้ เพราะนอกเหนือจากหน่วยงานราชการที่ได้ข้อมูลจากการสัมภาษณ์ตามแบบ จปฐ. แล้ว ก็ไม่มีใครสามารถรับรู้รายได้ที่แท้จริงของคนยากจน การประเมินความยากจนในกลุ่มเพื่อนบ้านและผู้ยากจนด้วยกัน จึงไม่อาจประเมินกันด้วยรายได้ แต่ประเมินผ่านสิ่งของเครื่องใช้เชิงสัญญะ ขณะที่การยอมรับต่อหน่วยงานต่างๆ ว่าตนมีรายได้ต่ำนอกจากจะเป็นผลดีต่อการได้รับผลประโยชน์และสิทธิพิเศษแล้ว ก็เป็นการรับรู้กันโดยทั่วไปในกลุ่มประชาชนว่า ไม่อาจสะท้อนได้ว่า คนยากจนเหล่านั้นยากจนในความหมายของทางการ คือการมีรายได้ต่ำกว่าเส้นความยากจนจริงหรือไม่ การยอมรับต่อทางราชการว่ายากจน จึงเป็นเพียงการยอมรับในทางลายลักษณ์อักษร แต่ไม่ได้มีการยอมรับทางสังคม

แต่การที่ถูกบุคคลแวดล้อมเฝ้ามอง จับจ้อง ติดตาม และถูกลงโทษทางสังคมต่อบุคคลที่ "ไม่ทันสมัย" ล้าหลัง ขาดคุณลักษณะของทรัพยากรมนุษย์ที่มีคุณค่านั้น ทุกข์ยากคับแค้นมากกว่าการไม่มีรายได้ ซึ่งเป็นความยากจนทางสังคม (social poverty) คนยากจนจึงหาทางออกจากสภาวะที่ประสบด้วยการแสดงให้เห็นถึง การเปลี่ยนวิถีการดำเนินชีวิตที่เป็นไปตามตัวแบบของมนุษย์ที่พัฒนาแล้ว ที่สามารถจับจ่ายใช้สอยซื้อเครื่องอุปโภคบริโภคมาอำนวยความสะดวก และทำงานเพื่อหาเงินจับจ่ายซื้อสิ่งของ เพื่อเปลี่ยนแปลง ฟื้นฟูชีวิตเสียใหม่ ด้วยเหตุที่วิถีชีวิตแบบเดิมเป็นสิ่งไม่พึงประสงค์อีกต่อไป

ความยากจนด้านรายได้ จึงมีมิติที่ซ้อนทับขึ้นมาอีกมิติหนึ่งคือ ความยากจนทางสังคม อันได้แก่ลักษณะซึ่งไม่เป็นที่ยอมรับ เป็นความอ่อนแอ ล้าหลัง ที่ต้องถูกขจัดให้หมดไป โดยยอมรับเอาวัฒนธรรมที่เป็นมาตรฐานสากลเข้ามาแทนที่

คลิกไปอ่านต่อตอนที่ ๓

สำหรับผู้สนใจเรื่องเกี่ยวกับปัญหาคนจน สามารถคลิกไปดูหัวข้อเพิ่มเติมได้ที่
Poor, Poverty (ดูคำว่า people และ Grass roots ประกอบ)

คลิกไปที่ กระดานข่าวธนาคารนโยบายประชาชน

นักศึกษา สมาชิก และผู้สนใจบทความมหาวิทยาลัยเที่ยงคืน
ก่อนหน้านี้ สามารถคลิกไปอ่านได้โดยคลิกที่แบนเนอร์

สารบัญข้อมูล : ส่งมาจากองค์กรต่างๆ

ไปหน้าแรกของมหาวิทยาลัยเที่ยงคืน I สมัครสมาชิก I สารบัญเนื้อหา 1I สารบัญเนื้อหา 2 I
สารบัญเนื้อหา 3 I สารบัญเนื้อหา 4 I สารบัญเนื้อหา 5 I สารบัญเนื้อหา 6
ประวัติ ม.เที่ยงคืน

สารานุกรมลัทธิหลังสมัยใหม่และความรู้เกี่ยวเนื่อง

webboard(1) I webboard(2)

e-mail : ~~midnightuniv(at)gmail.com~~

หากประสบปัญหาการส่ง e-mail ถึงมหาวิทยาลัยเที่ยงคืนจากเดิม
[email protected]

ให้ส่งไปที่ใหม่คือ
~~midnight2545(at)yahoo.com~~
มหาวิทยาลัยเที่ยงคืนจะได้รับจดหมายเหมือนเดิม

มหาวิทยาลัยเที่ยงคืนกำลังจัดทำบทความที่เผยแพร่บนเว็บไซต์ทั้งหมด กว่า 1300 เรื่อง หนากว่า 25000 หน้า
ในรูปของ CD-ROM เพื่อบริการให้กับสมาชิกและผู้สนใจทุกท่านในราคา 150 บาท(รวมค่าส่ง)
(เริ่มปรับราคาตั้งแต่วันที่ 1 กันยายน 2548)
เพื่อสะดวกสำหรับสมาชิกในการค้นคว้า
สนใจสั่งซื้อได้ที่ ~~midnightuniv(at)gmail.com~~ หรือ
~~midnight2545(at)yahoo.com~~

สมเกียรติ ตั้งนโม และคณาจารย์มหาวิทยาลัยเที่ยงคืน
(บรรณาธิการเว็บไซค์ มหาวิทยาลัยเที่ยงคืน)
หากสมาชิก ผู้สนใจ และองค์กรใด ประสงค์จะสนับสนุนการเผยแพร่ความรู้เพื่อเป็นวิทยาทานแก่ชุมชน
และสังคมไทยสามารถให้การสนับสนุนได้ที่บัญชีเงินฝากออมทรัพย์ ในนาม สมเกียรติ ตั้งนโม
หมายเลขบัญชี ~~xxx-x-xxxxx-x~~ ธนาคารกรุงไทยฯ สำนักงานถนนสุเทพ อ.เมือง จ.เชียงใหม่
หรือติดต่อมาที่ ~~midnightuniv(at)yahoo.com~~ หรือ ~~midnight2545(at)yahoo.com~~