Document 1389

ความรู้ทางกฎหมาย และบทวิพากษ์รัฐบาลระบบราชการ
ชำนาญ จันทร์เรือง:
บทเรียนทางกฎหมายและการเมืองไทยตกยุค (๒)
ชำนาญ จันทร์เรือง: เขียน
นักวิชาการอิสระทางด้านกฎหมาย สมาชิกมหาวิทยาลัยเที่ยงคืน

บทความวิชาการต่อไปนี้ กองบรรณาธิการ ม.เที่ยงคืนได้รับมาจากผู้เขียน
เป็นการรวบรวมผลงานที่เคยได้รับการตีพิมพ์แล้วใน นสพ.กรุงเทพธุรกิจ
ซึ่งเป็นเรื่องเกี่ยวกับสาระความรู้ทางกฎหมาย และบทวิจารณ์รัฐบาล
ชุดที่ได้รับการแต่งตั้งจาก คปค. ภายหลังการรัฐประหาร ๑๙ กันยายน ๒๕๔๙
สำหรับตอนที่ ๒ ประกอบด้วยบทความวิจารณ์การเมืองดังต่อไปนี้
6. ปฏิวัติ รัฐประหาร หรือกบฏ
7. หนึ่งประเทศ สองรัฐบาล
8. อำนาจที่ไร้การตรวจสอบ
9. เลือกตั้งนายกรัฐมนตรีโดยตรงกันดีไหม
10. ไม่มีกฎหมาย ไม่มีอำนาจ, เมื่อมีอำนาจ ต้องไม่ขัดกฎหมาย
~~midnightuniv(at)gmail.com~~

บทความเพื่อประโยชน์ทางการศึกษา
ข้อความที่ปรากฏบนเว็บเพจนี้ ได้รักษาเนื้อความตามต้นฉบับเดิมมากที่สุด
เพื่อนำเสนอเนื้อหาตามที่ผู้เขียนต้องการสื่อ กองบรรณาธิการเพียงตรวจสอบตัวสะกด
และปรับปรุงบางส่วนเพื่อความเหมาะสมสำหรับการเผยแพร่ รวมทั้งได้เว้นวรรค
ย่อหน้าใหม่ และจัดทำหัวข้อเพิ่มเติมสำหรับการค้นคว้าทางวิชาการ
บทความมหาวิทยาลัยเที่ยงคืน ลำดับที่ ๑๓๘๙
เผยแพร่บนเว็บไซต์นี้ครั้งแรกเมื่อวันที่ ๒๖ ตุลาคม ๒๕๕๐
(บทความทั้งหมดยาวประมาณ ๑๕ หน้ากระดาษ A4)

+++++++++++++++++++++++++++++++++++++++++

6. ปฏิวัติ รัฐประหาร หรือกบฏ
ไม่ว่าเราจะเคยอยู่กลุ่มที่เอาทักษิณหรือไม่เอาทักษิณก็ตาม แต่การยึดอำนาจการปกครองเมื่อคืนวันที่ ๑๙ กันยายน ๒๕๔๙ ที่ผ่านมา ก็ได้แยกสลายความเป็นกลุ่มทั้งสองเรียบร้อยแล้ว แต่ทว่าได้เกิดกลุ่มใหม่ขึ้นมาแทน คือ

กลุ่มที่หนึ่ง ไม่เอาทักษิณแต่เอารัฐประหาร
กลุ่มที่สอง ไม่เอาทักษิณและไม่เอารัฐประหาร
กลุ่มที่สาม เอาทักษิณแต่ไม่เอารัฐประหาร และ
กลุ่มที่สี่ ที่เอาทั้งทักษิณและเอาทั้งรัฐประหาร

ซึ่งไม่ว่าเราจะอยู่กลุ่มไหนก็แล้วแต่ เราก็คือประชาชนภายใต้รัฐไทยด้วยกันทุกคน เราจึงควรที่จะมาหาแนวทางร่วมกันว่า จะทำอย่างไรให้ประชาธิปไตยกลับคืนมาให้เร็วที่สุดและสมบูรณ์ครบถ้วนที่สุดตามแบบนานาอารยะประเทศทั้งหลายจะพึงมี

ก่อนอื่นเราต้องทำความเข้าใจกับคำว่า ปฏิวัติ รัฐประหาร หรือกบฏ เสียก่อนว่า แท้จริงแล้วคืออะ ไร

- การปฏิวัติ (revolution) หมายถึง การใช้ความรุนแรงทางการเมืองเพื่อเปลี่ยนแปลงสังคมอย่างเบ็ดเสร็จ โดยมีวัตถุประสงค์อยู่ที่การเปลี่ยนแปลงการเมืองการปกครอง อุดมการณ์ทางการเมือง วัฒนธรรม วิถีชีวิต ระบบเศรษฐกิจ ความเชื่อทางศาสนา และระบบสังคมโดยรวม. การปฏิวัติเป็นความรุนแรงทางการเมืองที่เกิดขึ้นได้ไม่บ่อยครั้งนัก เพราะจะต้องโค่นล้มลงทั้งระบบ ซึ่งหากสภาพสังคมไม่สุกงอมเต็มที่ หรือสภาพสังคมยังไม่พร้อมแล้วการปฏิวัติจะเป็นไปได้ยากมาก ตัวอย่างของการปฏิวัติที่ผ่านมาก็คือการปฏิวัติฝรั่งเศส, การปฏิวัติรัสเซีย, การปฏิวัติจีน, และการปฏิวัติของไทยเราเมื่อ ๒๔ มิถุนายน ๒๔๗๕ ที่เปลี่ยนแปลงการปกครองจากระบอบสมบูรณาญาสิทธิราชย์ มาเป็นการปกครองในระบอบประชาธิปไตยฯ เป็นต้น

- การรัฐประหาร (coup d'etat) หมายถึง การใช้ความรุนแรงทางการเมืองที่เกิดขึ้นอย่างฉับพลันทันด่วน โดยมีวัตถุประสงค์อยู่ที่การเปลี่ยนตัวหัวหน้ารัฐบาล หรือผู้ปกครองประเทศ แล้วจัดตั้งคณะรัฐบาลชุดใหม่ที่อยู่ภายใต้ผู้ก่อการรัฐประหารขึ้นมา โดยที่รูปแบบการปกครองไม่ได้เปลี่ยนแปลงไปแต่อย่างใด มีแต่ตัวผู้นำและคณะผู้นำเท่านั้นที่เปลี่ยนแปลงไป รัฐประหารจึงเป็นความรุนแรงทางการเมืองที่มักเกิดขึ้นโดยกลุ่มทหาร เพราะทหารถูกฝึกมาอย่างมีระเบียบวินัย มีกำลังพลอาวุธในมือ จึงมีศักยภาพในการทำรัฐประหารในสถานการณ์ที่ปัจจัยภายนอกคือ ประเทศชาติประสบปัญหาความวุ่นวาย ประกอบรวมเข้ากับปัจจัยภายในกองทัพคือ การที่ทหารต้องสูญเสียผลประโยชน์หรือถูกแทรกแซงจากฝ่ายการเมืองมากเกินไป และเมื่อปัจจัยทั้ง ๒ อย่างประสานกันได้อย่างเหมาะสมแล้ว จึงเป็นที่มาของข้ออ้างในความชอบธรรมของการทำรัฐประหาร

ประเทศที่มีการรัฐประหารเกิดขึ้นบ่อยครั้งนั้น มักเป็นประเทศที่ประชาชนไม่ค่อยชอบเข้ามามีส่วนร่วมทางการเมือง การหยุดชะงักทางการเมืองด้วยกระบวนการรัฐประหาร จะเกิดขึ้นไม่ได้เลยหากประชาชนเข้ามามีกิจกรรมทางการเมืองสม่ำเสมอ โดยมิใช่เพียงแต่หย่อนบัตรในวันเลือกตั้งเท่านั้น(one day democracy) ตัวอย่างที่เห็นได้ชัดก็คือ อินเดียที่แม้ว่าจะยากจนและมีอัตราการรู้หนังสือต่ำกว่าเรา แต่ก็ไม่มีการรัฐประหารเกิดขึ้นเพราะประชาชนมีความตื่นตัวทางการเมืองสูง

ตัวอย่างของการรัฐประหารของไทยมีอยู่มากมาย ไม่ว่าจะเป็นการเข้ายึดอำนาจโดยใช้ชื่อว่าคณะปฏิวัติฯ คณะปฏิรูปฯ คณะ รสช. ฯลฯ และล่าสุดก็คือคณะปฏิรูปฯ เมื่อ ๑๙ กันยายน ๒๕๔๙ ที่ผ่านมา ล้วนแล้วแต่เป็นการรัฐประหารด้วยกันทั้งสิ้น

- การกบฏหรือขบถ (rebellion) หมายถึง การที่กลุ่มคนพยายามทำการปฏิวัติหรือรัฐประหาร แต่กระทำไปไม่สำเร็จ จึงได้ชื่อว่าเป็นกบฏนั่นเอง ตัวอย่างของไทยเราก็เช่น กบฏบวรเดช, กบฏนายสิบ, กบฏเสนาธิการ หรือกบฏนายพล, กบฏวังหลวง, กบฏแมนฮัตตัน, กบฏ ๒๖ มีนาคม(พล.อ.ฉลาด), กบฏเมษาฮาวาย หรือกบฏยังเติร์ก, กบฏสองพี่น้อง ฯลฯ

การเมืองไทยตั้งแต่ปี พ.ศ.๒๔๗๕ ถึงปัจจุบัน ถูกมองว่าเป็นวงจรอุบาทว์ เพราะเป็นการวนเวียนระหว่างการทำรัฐประหารนำไปสู่การฉีกรัฐธรรมนูญฉบับเดิม แล้วจึงนำไปสู่การเขียนรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ แล้วต่อมาก็จัดให้มีการเลือกตั้ง และย้อนกลับไปยังการทำรัฐประหารอีก ซ้ำแล้วซ้ำเล่า แม้ครั้งล่าสุดที่ว่างเว้นจากครั้งที่แล้วมาถึง ๑๕ ปี โดยไม่มีใครคาดคิดว่าจะเกิดขึ้นได้อีก. อย่างไรก็ตามเมื่อเหตุการณ์ดังกล่าวได้เกิดขึ้นแล้วเมื่อ ๑๙ กันยายน ๒๕๔๙ ที่ผ่านมา เราคงไม่สามารถย้อนเวลากลับไปห้ามมิให้เกิดขึ้นได้ แต่ภายใต้วิกฤติย่อมมีโอกาสเสมอ เพราะทุกสิ่งทุกอย่างมีทั้งดีและไม่ดี ซึ่งก็ในส่วนที่ไม่ดีนั้นแน่นอนว่ามีอยู่มากมาย ไม่ว่าจะเป็นผลกระทบต่อเศรษฐกิจ ความเชื่อมั่นของต่างประเทศ หรือผลกระทบการพัฒนาระบบประชาธิปไตยที่ต้องสะดุดหยุดลง ฯลฯ

ระบอบประชาธิปไตยที่เป็นผลมาจากรัฐธรรมนูญปี ๒๕๔๐ กำลังอยู่ในขั้นตอนพัฒนา สิ่งที่เกิดขึ้นทั้งหมดรวมทั้งการรัฐประหารก็คือ ปฏิกิริยาจากขั้วอำนาจเก่าที่ตามไม่ทันการเปลี่ยนแปลงของโลก การปะทะกันของความคิดเห็น ๒ ฝ่ายที่ถือในค่านิยมที่แตกต่างกันเป็นเรื่องธรรมดา ซึ่งเกิดขึ้นไปพร้อมกับพัฒนาการของระบอบประชาธิปไตยและเป็นเรื่องที่จำเป็น เพราะสังคมไทยจะต้องเรียนรู้ที่จะอยู่ท่ามกลางความคิดเห็นที่แตกต่างให้ได้. ที่ผ่านมาสังคมไทยเมื่อมีความขัดแย้งกันคราใด มักจะต้องพึ่งพาคนกลางอยู่เสมอ คำถามก็คือว่า แล้วเราจะทำแบบนี้ไปได้อีกนานสักเท่าไหร่ เราจึงต้องเรียนรู้ที่จะอยู่ร่วมกันท่ามกลางความคิดเห็นที่แตกต่างกันให้ได้โดยวิธีการที่เป็นไปตามกระบวนการประชาธิปไตย

สำหรับคำถามที่ว่า แล้วมีประเทศไหนขับไล่เผด็จการใส่สูทที่ฉ้อฉลยึดประเทศออกไปได้ด้วยวิถีทางทางรัฐสภาบ้าง คำตอบของผมก็คือ ยังไม่มี หรืออาจะมีแต่ผมไม่ทราบ แต่ประวัติศาสตร์บอกเราว่า เผด็จการทรราชไม่ว่าจะอยู่ในรูปแบบใดก็ตาม จะไม่สามารถต้านพลังประชาชนบริสุทธิ์ที่ออกมาขับไล่ตามวิถีทางประชาธิปไตยได้.
อย่างไรก็ตาม แม้ว่าผมจะเป็นผู้ที่ไม่เห็นด้วยและต่อต้านการรัฐประหารมาตลอดชีวิต และจะยังยืนยันความเห็นนี้อยู่เสมอ ไม่ว่าจะเป็นการแสดงความเห็นในเวทีใดก็ตาม แต่เมื่อมองอีกมุมหนึ่งก็เห็นว่า การยึดอำนาจครั้งนี้หากจะพอมีส่วนดีอยู่บ้างก็คือ การสอนบทเรียนที่สำคัญให้แก่นักการเมืองที่เหิมเกริมและลุแก่อำนาจทั้งหลายจะต้องพึงระลึกเสมอว่า ยังมีผู้ที่สามารถล้มกระดานและกระชากลงจากบัลลังก์แห่งอำนาจได้ทุกเมื่อ

จากอดีตที่ผ่านมา ในระยะเริ่มแรกของการรัฐประหาร สังคมไทยก็มักจะฝากความหวังไว้ว่า คณะรัฐประหารจะเป็นอัศวินม้าขาวเข้ามาแก้ไขความยุ่งยากที่มีอยู่ แต่ก็ไม่เคยเป็นไปตามความหวังที่วาดไว้ มีแต่จะเสพติดอำนาจและตามมาด้วยการทุจริตคอร์รัปชั่น แล้วจบลงด้วยความรุนแรงและการสูญเสียชีวิตและเลือดเนื้อของประชาชนในที่สุด

ฉะนั้น จึงเห็นว่าเราในฐานะประชาชนผู้เป็นเจ้าของอำนาจอธิปไตยที่แท้จริง ควรที่จะร่วมกันเรียกร้องและผลักดันอย่างจริงจังให้มีการเร่งรีบนำประชาธิปไตยกลับคืนมาโดยเร็ว และมีกำหนดระยะเวลาที่แน่นอน พร้อมทั้งรัฐธรรมนูญใหม่ที่จะเกิดขึ้น ต้องประกอบไปด้วยหลักการที่มีมาตรฐานไม่ต่ำกว่ารัฐธรรมนูญ พ.ศ. ๒๕๔๐ อาทิ หลักการของการมีส่วนร่วมของประชาชน, หลักประกันสิทธิเสรีภาพของประชาชน, เสรีภาพในการเข้าถึงและการนำเสนอข้อมูลข่าวสาร ฯลฯ และแน่นอนว่าจะต้องมีมาตรการที่ป้องกันไม่ให้คนไม่ดีเข้าสู่อำนาจ จนต้องออกมาเดินขบวนขับไล่หรือทำรัฐประหารกันอีก… หากว่าเราสามารถทำได้เช่นนี้แล้ว กงล้อของประวัติศาสตร์ชาติไทยก็อาจจะเปลี่ยนแปลงไปได้ วงจรอุบาทว์ก็คงถึงคราวที่จะต้องยุติลงเสียที

7. หนึ่งประเทศ สองรัฐบาล
เราเคยมีความรู้สึกแปลก ๆ ออกไปทางขำ ๆ เมื่อคราวที่เขมรมีนายกรัฐมนตรีสองคนในรัฐบาลเดียวกัน ซึ่งสภาพการณ์ของเขมรที่ว่านั้นก็ได้ผ่านพ้นไปแล้ว แต่สภาพการณ์ที่คล้ายคลึงกับสภาพการณ์ดังกล่าวแต่เป็นสภาวะ"หนึ่งประเทศ สองรัฐบาล"กลับบังเกิดขึ้นในประเทศไทย ภายหลังที่มีการจัดตั้งรัฐบาล พล.อ.สุรยุทธ์ เข้าบริหารประเทศ ภายใต้เปลือกหอยของคณะ คปค. ที่ทำรัฐประหารเมื่อ ๑๙ กันยายน ๒๕๔๙ แล้วแปรสภาพเป็น คมช.ในปัจจุบัน

ที่กล่าวว่าสภาพการณ์ของไทยเราในปัจจุบันอยู่สภาวะหนึ่งประเทศสองรัฐบาลนั้น มาจากการพิเคราะห์การปฏิบัติงานของ คมช. และรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย (ฉบับชั่วคราว) พุทธศักราช ๒๕๔๙ ที่ลอกแบบมาจากธรรมนูญการปกครองราชอาณาจักรพุทธศักราช ๒๕๓๔ หรือฉบับ รสช. เกือบทั้งฉบับ โดยกำหนดบทบาทของ คมช. ไว้แตกต่างจากธรรมเนียมการปกครองในระบอบประชาธิปไตยโดยทั่วไปเป็นอย่างมาก อาทิ

- การให้ประธาน คมช. เป็นผู้ลงนามรับสนองพระบรมราชโองการแต่งตั้ง สภานิติบัญญัติแห่งชาติและการแต่งตั้งประธานสภา และรองประธานสภานิติบัญญัติแห่งชาติตามมาตรา ๗ วรรคสาม ซึ่งอำนาจนี้โดยปกติแล้วจะเป็นอำนาจของนายกรัฐมนตรี

- การแต่งตั้งนายกรัฐมนตรีและการให้นายกรัฐมนตรีพ้นจากตำแหน่ง (ปลด???) ให้ประธาน คมช. เป็นผู้ลงนามรับสนองพระบรมราชโองการตามมาตรา ๑๔ วรรคสาม ซึ่งโดยทั่วไปแล้ว อำนาจที่ว่านี้จะเป็นของประธานสภานิติบัญญัติ

- ประธาน คมช. เป็นผู้ลงนามรับสนองพระบรมราชโองการแต่งตั้งประธานสภาและรองประธานสภาร่างรัฐธรรมนูญ ตามมาตรา ๑๙ วรรคสาม ซึ่งโดยทั่วไปแล้วอำนาจที่ว่านี้จะเป็นของประธานสภานิติบัญญัติ

- ประธาน คมช. เป็นผู้ลงนามรับสนองพระบรมราชโองการแต่งตั้งสมาชิกสมัชชาแห่งชาติ ตามมาตรา ๒๐ ซึ่งโดยปกติแล้วอำนาจที่ว่านี้จะเป็นของประธานสภานิติบัญญัติเช่นกัน

- ประธาน คมช. เป็นผู้ลงนามรับสนองพระบรมราชโองการแต่งตั้งสมาชิกสภาร่างรัฐธรรมนูญ ตามมาตรา ๒๓ วรรคสาม ซึ่งในกรณีนี้ควรเป็นอำนาจของประธานสภานิติบัญญัติ

- ประธาน คมช. ทำหน้าที่ประธานในที่ประชุมร่วมกับคณะรัฐมนตรีเพื่อพิจารณารัฐธรรมนูญฯ ที่ได้เคยประกาศใช้บังคับมาแล้วฉบับใดฉบับหนึ่งตามมาตรา ๓๒ ซึ่งอธิบายได้ง่ายๆ ว่า ประธาน คมช. ใหญ่กว่านายกฯ นั่นเอง

ที่สำคัญและได้มีการถกเถียงและวิพากษ์วิจารณ์กันอย่างมากก็คือ ประเด็นตามมาตรา ๓๖ ที่ว่าบรรดาประกาศและคำสั่งของ คปค. หรือหัวหน้า คปค. ให้มีผลใช้บังคับต่อไปและ ให้ถือว่าประกาศหรือคำสั่ง ตลอดจนการปฏิบัติตามประกาศหรือคำสั่งนั้น ไม่ว่าการปฏิบัติตามประกาศหรือคำสั่งนั้นจะกระทำก่อนหรือหลังวันประกาศใช้รัฐธรรมนูญนี้ เป็นประกาศหรือคำสั่งหรือการปฏิบัติที่ชอบด้วยกฎหมายและชอบด้วยรัฐธรรมนูญ. ซึ่งก็หมายความว่าทำอย่างไรก็ไม่มีทางขัดรัฐธรรมนูญ ถึงแม้จะผิดหลักการพื้นฐานของสิทธิมนุษยชนหรือหลักนิติรัฐก็ตาม

และตามมาตรา ๓๗ ที่ว่า บรรดาการกระทำทั้งหลายซึ่งได้กระทำเนื่องในการยึดและควบคุมอำนาจการปกครองแผ่นดิน เมื่อ ๑๙ กันยายน ๒๕๔๙ ของหัวหน้าและคณะ คปค. รวมตลอดทั้ง การกระทำของบุคคลที่เกี่ยวเนื่องกับการกระทำดังกล่าว หรือของผู้ซึ่งได้รับมอบหมายจากหัวหน้าหรือคณะ คปค. หรือของผู้ซึ่งได้รับคำสั่งจากผู้ที่ได้รับมอบหมายจากหัวหน้าหรือคณะ คปค. อันได้กระทำไปเพื่อการดังกล่าวข้างต้นนั้น ไม่ว่ากระทำในวันที่กล่าวนั้นหรือก่อนหรือหลังวันที่กล่าวนั้น หากการกระทำนั้นผิดต่อกฎหมายก็ให้ผู้กระทำพ้นจากความผิดและความรับผิดโดยสิ้นเชิง ซึ่งก็หมายความว่า "อยู่เหนือกฎหมาย" ทั้งปวง นั่นเอง

จากสภาพการณ์ดังกล่าวนี้ จะเห็นได้ว่าบ้านเมืองเราตกอยู่ในสภาวะที่มี"รัฐบาลซ้อนรัฐบาล" ซึ่งสร้างความยากลำบากในการบริหารประเทศเป็นอย่างยิ่ง ตัวอย่างที่เห็นได้ชัดก็คือ ประธาน คมช. ซึ่งก็คือ ผบ.ทบ.ในปัจจุบัน ที่มีสถานะเป็นผู้ใต้บังคับบัญชาของนายกรัฐมนตรี และ รมว.กลาโหม หรือแม้กระทั่ง ผบ.สูงสุด แต่เวลาประชุมร่วมกัน ผบ.ทบ.ในฐานะประธาน คมช. กลับเป็นประธานในที่ประชุมฯ ในทำนองกลับกันเวลานายกฯไปราชการภาคใต้ ซึ่งเป็นงานเกี่ยวกับความมั่นคงโดยตรง ประธาน คมช. กลายเป็นผู้ติดตามไปเสีย

ในอีกตัวอย่างหนึ่งก็คือการยกเลิกกฎอัยการศึกที่ครอบคลุมพื้นที่ทั้งประเทศ ซึ่งโดยปกติแล้วจะประกาศใช้ในภาวะสงครามหรือมิคสัญญีเท่านั้น ในทางนิตินัยรัฐบาลสามารถสั่งการให้ยกเลิกได้อยู่แล้ว เพราะ ผบ.ทบ.หรือ ผบ.สส. ซึ่งเป็นผู้ประกาศใช้กฎอัยการศึก อยู่ภายใต้อำนาจการบริหารของรัฐบาล แต่ในทางพฤตินัยกลับต้องให้ คมช. ให้ความเห็นชอบหรือเป็นผู้เสนอเรื่อง โดยอ้างว่าเป็นเรื่องที่เกี่ยวกับความมั่นคง ซึ่งในความเป็นจริงความมั่นคงก็มิได้มีเฉพาะความมั่นคงทางทหารเท่านั้น ยังมีความมั่นคงทางด้านการเมืองหรือเศรษฐกิจ และด้านอื่นๆ อีก ซึ่งจะมิกลายเป็นว่าต้องผ่าน คมช. ไปเสียทุกด้าน หรือว่าแล้วแต่อยากจะให้ผ่านก็ไปผ่าน ไม่อยากให้ผ่านก็ไม่ต้องไปผ่านกระนั้นหรือ

ว่ากันตามจริงแล้ว นอกเหนือจากอำนาจที่รัฐธรรมนูญชั่วคราวกำหนดไว้ สถานภาพของ คมช. นั้นมีสถานะเป็นเพียง "ที่ปรึกษา" เท่านั้น ไม่มีอำนาจในการสั่งการ ไม่ว่าจะเป็นด้านการบริหาร นิติบัญญัติหรือตุลาการแต่อย่างใด เพราะ คมช.มิใช่อำนาจอธิปไตยที่สี่หรือองค์อธิปัตย์(Leviathan)ที่อยู่เหนือรัฐธรรมนูญ แม้ว่าจะเป็นฉบับชั่วคราว ก็ตาม

และที่น่ากังวลเป็นที่สุด หากรัฐธรรมนูญฉบับที่จะร่างกันต่อไปนี้ ยังคงกำหนดให้มี คมช.ต่อไป ซึ่งอาจจะแปรสภาพเป็น ค. อะไรก็แล้วแต่ หรือยังคงอำนาจของ คมช. ไว้ในรูปแบบใดรูปแบบหนึ่ง ดังเช่นกรณีการร่างรัฐธรรมนูญฯ ปี ๒๕๓๔ ที่หมกเม็ดไว้ในมาตรา ๒๑๖ ของบทเฉพาะกาลต่อท่ออำนาจให้ประธาน รสช. เป็นผู้รับสนองพระบรมราชโองการแต่งตั้งนายกรัฐมนตรี จนเป็นอีกสาเหตุหนึ่งที่ทำให้เกิดเหตุการณ์"พฤษภาทมิฬ" ขึ้นในเวลาต่อมานั่นเอง

ปกติในสถานการณ์ที่มีความขัดแย้งสูงไม่ว่าใครจะมาเป็นรัฐบาลก็บริหารงานยากลำบากอยู่แล้ว และในสถานการณ์ที่ไม่ได้มาด้วยวิถีทางประชาธิปไตยเยี่ยงปัจจุบันนี้ ยิ่งต้องการความชัดเจนในอำนาจหน้าที่เป็นพิเศษ เพราะการแก้ไขปัญหาบ้านเมืองคงลุล่วงไปด้วยดีไม่ได้แน่ หากประเทศเรายังตกอยู่ในสภาวะ "หนึ่งประเทศ สองรัฐบาล" เช่นนี้

หมายเหตุ :
คปค. = คณะปฏิรูปการปกครองในระบอบประชาธิปไตย อันมีพระมหากษัตริย์ทรงเป็นประมุข
คมช. = คณะมนตรีความมั่นคงแห่งชาติ
รสช. = คณะรักษาความสงบเรียบร้อยแห่งชาติ
(ตีพิมพ์ครั้งแรกในกรุงเทพธุรกิจฉบับประจำวันพุธที่ ๒๒ พฤจิกายน ๒๕๔๙)

8. อำนาจที่ไร้การตรวจสอบ
หกเดือนภายหลังรัฐประหาร ๑๙ กันยายน ๒๕๔๙ ที่ผู้คนต่างพากันเอาดอกไม้ไปมอบให้รถถังและคณะรัฐประหารว่า เป็นผู้ทำให้บ้านเมืองสงบเรียบร้อย และหวังว่าจะสงบเรียบร้อยต่อไป หลายคนพากันหลงดีใจว่าเป็นการรัฐประหารที่ไม่มีการเสียเลือดเนื้อ ทั้งที่ความจริงแล้วรัฐประหารของไทยในอดีตก็ไม่เคยมีการเสียเลือดเนื้อแต่อย่างใดเช่นกัน มีแต่การกบฏเท่านั้นที่เสียเลือดเนื้อบ้างนิดๆ หน่อยๆ

แต่การณ์กลับหาเป็นตามที่คาดหวังไม่ ภาวะความแตกแยกและระส่ำระสายเกิดขึ้นไปทั่ว ผู้คนล้มตายกันทุกวัน แน่นอนว่าสาเหตุย่อมมิใช่เกิดจากรัฐบาลชุดปัจจุบันแต่ฝ่ายเดียว บางอย่างเป็นผลพวงที่ต่อเนื่องมาจากรัฐบาลที่ผ่านๆ มา ที่แตกต่างคือรัฐบาลปัจจุบันมีอำนาจที่แทบจะเรียกว่าเบ็ดเสร็จเด็ดขาด ไร้การตรวจสอบ. แต่สถานการณ์กลับแย่ลงกว่าเดิม ไม่ว่าจะเป็นทางด้านการเมือง เศรษฐกิจ และสังคมโดยรวม ดังจะเห็นได้จากผลการสำรวจหลายๆ สำนัก ที่ผลออกมาล้วนแล้วแต่ไม่เป็นที่น่าพอใจ

นอกเหนือจากอำนาจที่ล้นเหลือและไร้การตรวจสอบแล้ว บุคคลากรที่เกี่ยวข้องกับการแก้ปัญหาก็ล้วนแล้วแต่แต่งตั้งจากข้าราชการเก่าที่มีประสบการณ์เกี่ยวกับปัญหาที่เกิดขึ้นทั้งนั้น ทว่าผลงานที่ออกมากลับน่าผิดหวังสำหรับกองเชียร์. แต่สำหรับผมแล้วไม่แปลกใจอะไรมากนัก เพราะข้าราชการนั้นถูกบ่มสร้างมาตลอดชีวิตเพื่อรักษาและธำรงไว้ซึ่งระบบที่มีอยู่แล้ว ไม่ใช่เพื่อสร้างและวางระบบใหม่ ข้าราชการจึงอยู่ในกรอบแนวความคิดอนุรักษ์นิยม ใครที่คิดแหกคอกก็จะถูกเตะออกไปจากระบบ หรือไม่ก็ข้าราชการคนนั้นจะทนอยู่ในระบบไม่ไหว ต้องโบกมืออำลาทั้งๆ ที่บางคนเป็นทรัพยากรบุคคล ที่มีคุณภาพที่หน่วยงานเหล่านั้นสร้างมากับมือแท้ๆ

ข้าราชการที่ประสพความสำเร็จในหน้าที่การงานจนมีตำแหน่งใหญ่โต แทบจะหาตัวไม่ได้เลยว่าเจริญเติบโตขึ้นมาจากการเปลี่ยนแปลงสภาพการทำงาน หรือระบบที่มีอยู่ก่อนแล้ว แต่จะสร้างความเจริญก้าวหน้าในตำแหน่งหน้าที่เพราะทำตามกรอบนโยบาย หรือจารีตประเพณีของหน่วยงานอย่างเคร่งครัด จนได้รับการเลื่อนขั้นเลื่อนตำแหน่งเป็นบำเหน็จรางวัล ฉะนั้น การต่อสู้ในโลกปัจจุบันที่มีความเปลี่ยนแปลงอย่างรวดเร็วเราจะหวังจากรัฐบาลที่มาจากข้าราชการนั้นคงยาก เราจึงได้เห็นแต่การแก้ไขปัญหาเฉพาะหน้ากันเป็นรายวันหรือรายชั่วโมงอยู่เป็นอาจิณ

โดยเฉพาะอย่างยิ่งตัวผู้นำ ไม่ว่าจะเป็นนายกรัฐมนตรีหรือประธาน คมช. ที่มาจากระบบทหาร ซึ่งเน้นการปฏิบัติตามคำสั่งของผู้บังคับบัญชา แต่เมื่อนำมาใช้กับการบริหารบ้านเมืองที่ผู้ออกคำสั่งและผู้รับคำสั่งต้องร่วมมือกันทำงาน ผู้ออกคำสั่งจึงต้องคิดอะไรที่ลึกซึ้งกว่าการออกคำสั่งอย่างเดียว จะสั่งการอะไรจึงต้องคิดให้ถ้วนถี่ เหมือนกับผู้ออกคำสั่งเป็นผู้ที่จะเข้าไปปฏิบัติด้วยตนเอง การออกคำสั่งแล้วกำหนดเส้นตายหรือการมอบหมายหน้าที่ไปแล้ว ให้ผู้รับคำสั่งรับผิดชอบตัดสินใจเองทั้งหมดเหมือนกับการออกคำสั่งในกองทหารนั้น ย่อมใช้ไม่ได้กับการแก้ไขปัญหาบ้านเมืองอันซับซ้อน ที่ไม่สามารถแยกมิตรแยกศัตรูได้อย่างชัดเจน ดังเช่นการประกาศสงครามกับอริราชศัตรู

ที่กล่าวมานี้ไม่ได้หมายความว่า การเป็นข้าราชการโดยทั่วไปหรือการเป็นข้าราชการทหารนั้นไม่ดี บ้านเมืองเราเจริญรุ่งเรืองหรืออยู่รอดปลอดภัยมาจวบจนปัจจุบัน ข้าราชการโดยทั่วไปหรือข้าราชการทหารนั้นมีส่วนสร้างคุณูปการที่สำคัญให้แก่แผ่นดินอย่างแน่นอน แต่ไม่ใช่ในบทบาทของการทำหน้าที่ทางการเมืองเช่นนี้

นอกจากปัญหาด้านองค์ประกอบของคณะผู้มีอำนาจในบ้านเมืองไม่ว่าจะเป็น ครม. คมช. สนช.ฯลฯ ที่ล้วนแล้วแต่มาจากข้าราชการ รูปแบบการทำงานหรือการใช้อำนาจก็ยังขาดการตรวจสอบและยึดโยงกับอำนาจอธิปไตยของปวงชน เพราะปัจจุบันเราไม่มีระบบใดที่จะมาถ่วงดุลตรวจสอบ หรือหาความจริงจากผู้มีอำนาจเลย ดังตัวอย่างที่จะชี้ให้เห็น ดังต่อไปนี้…

- ประธาน คมช.ปลดนายกฯได้ แต่ประชาชนหรือสภาฯปลดนายกฯไม่ได้ ที่สำคัญคือไม่มีใครปลดประธาน คมช.และคณะได้ทั้งๆ ที่เป็นผู้ใช้อำนาจอธิปไตยของปวงชนแท้ๆ

- ไม่มีการตรวจสอบการใช้อำนาจของ คมช.และรัฐบาลเพราะไม่มีสภาผู้แทนราษฎร มีแต่สภานิติบัญญัติ ที่ทำได้ก็เพียงแค่การตั้งกระทู้สอบถามการทำงานของรัฐบาลเท่านั้น และผลที่ได้ก็อย่าพึงหวัง เพราะเพียงแต่สมาชิก สนช.บางรายที่ตั้งกระทู้ถามการทำงานของรัฐบาลยังถูกส่งตัวคืนต้นสังกัดเลย

- ไม่มีพรรคการเมืองออกมาทำกิจกรรมทางการเมืองเพื่อคอยตรวจสอบการทำงานและการใช้อำนาจเพราะถูกห้ามด้วยประกาศของ คปค. มิหนำซ้ำจะถูกยุบเสียเมื่อไหร่ก็ได้

- ใครที่ออกมาเรียกร้องหรือชุมนุม ไม่ว่าจะเป็นการชุมนุมธรรมดาเพื่อปาก เพื่อท้องของตน หรือชุมนุมเพื่อต่อต้านการรัฐประหาร ก็ถูกมองว่าเป็นพวกคลื่นใต้น้ำหรือพวกที่รับจ้างมาโวยวาย ที่หนักกว่านั้นคือ ถูกกล่าวหาว่าไม่รักชาติ ทั้งๆ ที่เขาเหล่านั้นอาจจะรักชาติมากกว่าคนที่ออกมากล่าวหาเขาเสียอีก

ครั้นจะหันไปพึ่งสื่อมวลชนเล่าก็แทบจะหมดหวัง เฉพาะการกล่าวหากันเองว่าคนนี้เป็นสื่อแท้ คนนั้นเป็นสื่อเทียม คนโน้นเป็นนักธุรกิจในคราบสื่อหรือคนนู้นเป็นสื่อในร่างทรงของนักการเมือง ฯลฯ ก็มองหน้ากันแทบไม่ติดแล้ว ยังนึกไม่ออกว่าหลังเกิดกรณี ITV และ PTV แล้ว วันนักข่าวปีหน้าผู้สื่อข่าวทั้งหลายยังจะกินข้าวร่วมโต๊ะกันได้หรือเปล่า. ส่วนนักวิชาการทั้งที่อยู่ในภาครัฐและอยู่ในสถาบันการศึกษาต่างๆ ที่เคยมีบทบาทเป็นผู้ชี้ทิศทางให้แก่ประชาชน ก็กลับสงบเสงี่ยมเจียมตนเสียเป็นส่วนใหญ่ รอเวลาที่เขาจะหยิบยื่นตำแหน่งหน้าที่ให้เหมือนที่เคยหยิบยื่นให้แก่ ครม. สนช. สสร. คตส.ฯลฯ ซึ่งป่วยการที่จะไปออกชื่อให้กระทบกระเทือนใจลูกศิษย์ลูกหาและสถาบันต้นสังกัด ใครเป็นใครก็เห็นๆ กันอยู่ เพราะตอนนี้หลายคนก็เป็นอาเสี่ยรับค่าตอบแทนและเบี้ยประชุมคนละสองสามทาง ว่ากันว่าบางคนรับตั้งห้าทางพร้อมกัน ทั้งๆ ที่มีเวลาทำงานเท่ากับคนอื่น คนอะไรจะมีร้อยแขนพันกรปานนั้น

คิดแล้วให้ว้าเหว่และสิ้นหวังกับอนาคตของประเทศเสียจริงๆ คงไม่พ้นหน้าที่ของประชาชนเจ้าเก่าต้องออกมาใช้สิทธิขั้นพื้นฐานที่จะคอยตรวจสอบการใช้อำนาจอธิปไตยด้วยตนเองเสียแล้ว เพราะอำนาจอธิปไตยที่แท้จริงเป็นสิ่งที่ติดตัวเรามาตั้งแต่เกิด ถึงแม้ว่าจะปฏิวัติรัฐประหารกันสักกี่ครั้งกี่หนก็ตาม อำนาจอธิปไตยก็ยังต้องคงเป็นของเราอยู่นั่นเอง
(หมายเหตุ เผยแพร่ครั้งแรกในกรุงเทพธุรกิจฉบับประจำวันพุธที่ ๒๘ มีนาคม ๒๕๕๐)

9. เลือกตั้งนายกรัฐมนตรีโดยตรงกันดีไหม
ในขณะที่กระแสของการร่างรัฐธรรมนูญฉบับใหม่กำลังมาแรง แนวความคิดต่างๆ ถูกนำเสนอผ่านเวทีสาธารณะมากมาย มีทั้งข้อเสนอที่เป็นวิชาการแท้ๆ และมีทั้งการโยนหินถามทาง อาทิ นายกฯไม่ต้องมาจากการเลือกตั้งบ้าง วุฒิสภามาจากการแต่งตั้งล้วนๆ บ้าง ฯลฯ แต่คราวนี้ไม่ปรากฏว่ามีผู้เสนอแนวทางการเลือกตั้งนายกรัฐมนตรีโดยตรงแต่อย่างใด อาจจะเป็นเพราะเรายังคงติดอยู่กับรูปแบบเดิมๆ หรือรูปแบบของตำราฝรั่งชาติตะวันตกอยู่ ผมจึงอยากเสนอรูปแบบประชาธิปไตยแบบไทยๆ ที่ประเทศอื่นไม่มี เผื่ออาจจะเป็นทางเลือกบ้าง

ก่อนอื่นต้องมาทำความเข้าใจกันเสียก่อนว่า ในการเมืองการปกครองในระบอบประชาธิปไตยแบบตัวแทน (representative democracy) ในโลกบูด ๆ เบี้ยว ๆ ของเราที่ใช้อยู่ในปัจจุบันนี้มี ๒ ระบบใหญ่ๆ คือ ระบบรัฐสภา (parliamentary system) และระบบประธานาธิบดี (presidential system) กับอีก ๑ ระบบเล็กคือ ระบบกึ่งรัฐสภากึ่งประธานาธิบดี (semi-parliamentary system)

ก. ระบบรัฐสภา เป็นการปกครองที่เป็นวิวัฒนาการมาจากการช่วงชิงอำนาจระหว่าง "กษัตริย์" กับ"รัฐสภา"ของอังกฤษ อาทิ ไทย ญี่ปุ่น อินเดีย สิงค์โปร์ ฯลฯ มีหลักการสำคัญ ดังนี้

๑) ตำแหน่งประมุขของประเทศแยกออกจากตำแหน่งบริหาร ในระบบรัฐสภานี้ ประมุขของประเทศซึ่งอาจเป็นกษัตริย์หรือประธานาธิบดี มีฐานะเป็นประมุขเพียงอย่างเดียว ไม่มีบทบาทหรืออำนาจในการบริหาร

๒) รัฐสภาจะเป็นผู้เลือกรัฐบาลขึ้นมาทำหน้าที่บริหาร เมื่อถึงเวลาที่รัฐสภาไม่ไว้วางใจรัฐบาล รัฐบาลจึงต้องออกจากตำแหน่ง แต่ในขณะเดียวกันนายกรัฐมนตรีหรือหัวหน้ารัฐบาลก็มีสิทธิที่จะยุบสภาได้

ข. ระบบประธานาธิบดี เกิดขึ้นที่สหรัฐอเมริกาเป็นแห่งแรก มีวัตถุประสงค์เพื่อป้องกันไม่ให้ใครใช้อำนาจมากเกินไป อาทิ ฟิลิปปินส์ อินโดนีเซีย และประเทศแถบลาตินอเมริกา ฯลฯ โดยมีหลักการสำคัญ ดังนี้

๑) มีการแบ่งแยกอำนาจ (separation of powers) ประธานาธิบดีที่ได้รับเลือกมากจากประชาชนจะเป็นผู้สรรหาและแต่งตั้งคณะรัฐมนตรี รัฐมนตรีจะไม่สามารถเป็นสมาชิกรัฐสภาได้ ซึ่งจะเห็นได้ว่าตรงข้ามกับระบบรัฐสภาที่สมาชิกรัฐสภาเป็นกลุ่มเดียวกับรัฐบาล

๒) ประมุขของรัฐและประมุขของฝ่ายบริหารเป็นคนๆ เดียวกัน ระบบนี้กำหนดให้หัวหน้าฝ่ายบริหารได้แก่ประธานาธิบดีเพียงคนเดียวเท่านั้น (ไม่มีนายกรัฐมนตรี)

๓) รัฐมนตรีต้องรับผิดชอบโดยตรงต่อประธานาธิบดี เนื่องจากประธานาธิบดีเป็นประมุขของฝ่ายบริหารแต่เพียงผู้เดียว จึงหมายความว่าประธานาธิบดีมีอำนาจในการแต่งตั้งถอดถอนรัฐมนตรีได้ รัฐมนตรีในระบบประธานาธิบดีจึงไม่ต้องรับผิดชอบต่อรัฐสภา

๔) ใช้หลักการคานอำนาจ (balance of power) เนื่องจากทั้งประธานาธิบดีและรัฐสภาต่างได้รับเลือกตั้งมาจากประชาชน ดังนั้นจึงมีการแบ่งแยกอำนาจกันอย่างเด็ดขาดทั้งฝ่ายนิติบัญญัติ บริหาร และตุลาการ โดยใช้วิธีการตรวจสอบอำนาจซึ่งกันและกัน (check and balances)ทั้งสามอำนาจ ทั้งนี้ เพื่อไม่ใช้ฝ่ายใดฝ่ายหนึ่งใช้อำนาจมากเกินไปนั่นเอง

ค. ระบบกึ่งรัฐสภา หรือกึ่งประธานาธิบดี หรือรู้จักกันทั่วไปว่า"ประชาธิปไตยแบบฝรั่งเศส" เพราะฝรั่งเศสนำสองระบบข้างต้นมาผสมกัน และใช้ที่ฝรั่งเศสที่เดียว มีหลักการสำคัญ ดังนี้

๑) ประธานาธิบดีเป็นผู้ที่แต่งตั้งนายกรัฐมนตรีและฝ่ายบริหาร ด้วยเหตุนี้ประธานาธิบดีจึงมีอำนาจทางการเมือง ส่วนนายกรัฐมนตรีทำหน้าที่ด้านบริหาร แต่อำนาจในการอนุมัติ ตัดสินใจ ลงนามในกฎหมาย ยังคงอยู่ที่ประธานาธิบดี

๒) นายกรัฐมนตรีต้องรับผิดชอบต่อรัฐสภาและประธานาธิบดี โดยทั้ง ๒ องค์กรสามารถปลดนายกรัฐมนตรีออกได้ นายกรัฐมนตรีและคณะรัฐมนตรีอาจเข้าร่วมการประชุมในรัฐสภาได้ แต่ไม่มีสิทธิในการออกเสียง

จากรูปแบบที่กล่าวมานั้นจะเห็นได้ว่า การเลือกตั้งนายกรัฐมนตรีโดยตรงที่ผมเสนอจึงเป็นประชาธิปไตยแบบไทยๆ เพราะไม่เหมือนใคร การที่ผมเสนอให้มีการเลือกตั้งนายกฯโดยตรงนั้น เหตุก็เนื่องเพราะนายกฯได้รับฐานอำนาจจากประชาชนโดยตรง ย่อมที่จะสร้างความหวั่นเกรงให้แก่กลุ่มทหาร หรือกลุ่มบุคคลใดก็ตามที่จะใช้กำลังเข้ายึดอำนาจเหมือนดั่งเช่นที่ผ่านๆ มา

ส่วนคำถามหรือข้อกังวลที่ว่า นายกฯที่มาจากการเลือกตั้งโดยตรงจะมีอำนาจวาสนาหรือมีบารมีมากถึงขนาดกระทบต่อสถาบันกษัตริย์นั้น เห็นว่าเป็นข้อกังวลที่ไกลเกินเหตุ เพราะคนไทยสามารถแยกแยะออกว่าการเป็นหัวหน้ารัฐบาลกับการเป็นประมุขของประเทศอันเป็นที่เคารพสักการะนั้น มันคนละเรื่องกัน และถึงแม้ว่านายกฯจะมาจากการเลือกตั้งโดยตรงก็ตาม ก็ย่อมต้องได้รับการโปรดเกล้าฯ เพื่อรับรองความชอบธรรมเสียก่อนตามประเพณีการปกครองของไทยอยู่ดี

สำหรับผู้ที่เป็นโรคกลัวทักษิณ(Thaksinphobia) เกรงว่าทักษิณจะกลับมาเป็นนายกฯอีกนั้น เฉพาะคดีที่ยังค้างคาอยู่ในโรงในศาล ไม่ว่าจะเป็นคดียุบพรรคหรือคดีอื่นๆ อีกมากมาย อีกไม่รู้กี่ปีจึงจะเบ็ดเสร็จเด็ดขาด ถึงตอนนั้นก็คงไม่มีพิษสงใดใดให้กริ่งเกรงอีกแล้ว. แน่นอนว่าผู้ที่เป็นนายกฯโดยตรงย่อมต้องผ่านกลไกการคัดกรองและตรวจสอบอย่างเข้มข้นละเอียดยิบ ประเภทสร้างบ้านรุกเขตป่าสงวน หรือจดทะเบียนสมรสซ้อน แม้กระทั่งคนที่วิปริตผิดเพศ ผิดลูกผิดเมียเขา ตลอดจนคนที่ซุกหุ้นให้คนขับรถ หรือคนใช้ถือแทนเพื่อเลี่ยงกฎหมายนั้น คงยากที่จะผ่านด่านเข้ามา ไม่ใช่ว่าใครก็ได้ที่พูดเก่ง หน้าตาดี มีทุนหนา ก็มาเป็นหัวหน้าพรรค แล้วกวาดต้อน ส.ส.เข้าคอกเพื่อที่ตนเองจะได้เป็นนายกฯ หรือต่อรองตำแหน่งต่างๆ ดังเช่นที่ผ่านๆ มา

ที่สำคัญคือ เมื่อเลือกตั้งนายกฯแล้ว นายกก็ไปเลือกคณะรัฐมนตรีเอง ไม่ต้องยุ่งยากต่อโควตาพรรคหรือมุ้งต่างๆ จะเอาขิงแก่ขิงอ่อนแค่ไหนก็ไม่มีใครว่า เพราะเป็นอำนาจของนายกฯและเชื่อว่าจะได้คณะรัฐมนตรีที่มีคุณภาพตามที่ต้องการด้วย ส่วนรัฐสภาก็คานอำนาจด้วยการออกกฎหมายและการถอดถอน หากว่าเป็นความผิดร้ายแรง(impeachment)

แต่ก่อนเราเคยกังวลเรื่องหัวหน้าฝ่ายบริหารขององค์กรปกครองท้องถิ่นที่มาจากการเลือกตั้ง ต้องให้เลือกตั้งโดยอ้อม หรือแม้กระทั่งกำหนดให้ข้าราชการประจำไปเป็นเสียเองเลยก็มี แต่เดี๋ยวนี้ไม่ว่าจะเป็น กทม. อบจ. อบต.ฯลฯ ก็ล้วนแล้วแต่เป็นการเลือกตั้งโดยตรงทั้งนั้น

ในเมื่อฝรั่งเศสแหวกรูปแบบหลักแล้วประสบความสำเร็จ เราก็น่าจะลองเลือกตั้งนายกฯโดยตรงกันดูสักครั้งจะเป็นไร เผื่อจะเป็นประชาธิปไตยแบบไทยๆ แบบที่เราแสวงหามากันกว่าค่อนศตวรรษ เพราะนอกจากจะป้องกันการรัฐประหารแล้ว ยังอาจจะได้รัฐบาลที่เข้มแข็งและมีคุณภาพมากกว่าที่ผ่านๆมาก็เป็นได้
(หมายเหตุ เผยแพร่ครั้งแรกในกรุงเทพธุรกิจฉบับประจำวันพฤหัสบดีที่ ๑๘ มกราคม ๒๕๕๐)

10. ไม่มีกฎหมาย ไม่มีอำนาจ, เมื่อมีอำนาจ ต้องไม่ขัดกฎหมาย
ประเด็นร้อนแรงร่วมยุคสมัยที่เกี่ยวกับการตีความกฎหมาย ได้กลายเป็นข้อถกเถียงในสังคมไทยขึ้นมาอีกครั้งหนึ่ง หลังจากที่คณะกรรมการกฤษฎีกาได้มีความเห็นว่า การออกหวยบนดินและการห้ามมิให้มีการโฆษณาเครื่องดื่มแอลกอฮอล์ตลอด ๒๔ ชั่วโมง ที่ผ่านมานั้นไม่ชอบด้วยกฎหมาย จึงใคร่ขอให้ข้อสังเกตในประเด็นที่กำลังถกเถียงกันอยู่เกี่ยวกับหลักคิดในการตีความกฎหมายว่า แท้ที่จริงแล้วเป็นอย่างไร เหตุใดกรณีทั้งสองจึงไม่ชอบด้วยกฎหมาย

สำหรับผู้ที่ไม่ได้ศึกษากฎหมายมาเป็นการเฉพาะ หรือแม้แต่ศึกษามาเหมือนกันแต่ไม่ได้ครอบคลุมทั้งระบบกฎหมายเอกชนและกฎหมายมหาชน มักจะเกิดความสับสนงงงวยอยู่เสมอกับหลักการของการตีความกฎหมายที่ดูเผินๆ แล้ว ดูเหมือนจะขัดแย้งกันเอง อาทิ หลักกฎหมายที่ว่า "เมื่อไม่มีกฎหมายห้ามให้ถือว่าทำได้" กับหลักกฎหมายที่ว่า"ในกรณีที่ไม่มีกฎหมายให้อำนาจไว้ย่อมทำไม่ได้" ซึ่งที่จริงแล้วถูกต้องทั้งสองหลัก แต่เป็นการใช้ตีความในลักษณะของประเภทกฎหมายแต่ละประเภทแตกต่างกันไป มิใช่ใช้หลักใดหลักหนึ่งอย่างเดียวแล้วเหมารวมไปทุกระบบกฎหมายทั้งหมด

ในหลักของการตีความ"กฎหมายเอกชน" ซึ่งได้แก่กฎหมายแพ่งและกฎหมายอาญานั้น ถือว่าบุคคลย่อมมีเสรีภาพเต็มที่ภายในกรอบที่กฎหมายกำหนด หรือหากไม่มีกฎหมายกำหนดเป็นข้อห้ามไว้ บุคคลย่อมสามารถกระทำในสิ่งที่ตนต้องการได้ อาทิ การรื้อทำลายทรัพย์สินของตนเองหรือการตกแต่งทรงผม เจาะหู เจาะจมูกของตน รวมไปถึงการกระทำการอันพิสดารใดๆ แก่ตนเอง แม้ในที่สุดถึงกับทำลายชีวิตตนเองก็ตาม เมื่อไม่มีกฎหมายห้ามไว้การกระทำนั้นย่อมไม่เป็นความผิด

แต่ในหลักของการตีความ "กฎหมายมหาชน" ที่กำหนดความสัมพันธ์ระหว่างรัฐกับเอกชน ซึ่งประกอบไปด้วยกฎหมายหลักๆ คือกฎหมายรัฐธรรมนูญและกฎหมายปกครอง ที่ปกติแล้วรัฐจะมีอำนาจเหนือกว่าเอกชนนั้น มีแนวคิดและนิติวิธีแตกต่างไปจากหลักการพื้นฐานในระบบกฎหมายเอกชนอย่างมาก. หนึ่งในหลักนิติรัฐที่สำคัญคือ

"บรรดาการกระทำทั้งหลายขององค์กรของรัฐ ฝ่ายบริหารจะต้องชอบด้วยกฎหมายที่ตราขึ้นโดยองค์กรของรัฐฝ่ายนิติบัญญัติ กล่าวคือองค์กรของรัฐฝ่ายบริหารจะมีอำนาจสั่งการให้ราษฎรกระทำการ หรือละเว้นไม่กระทำการอย่างหนึ่งอย่างใดได้ ต่อเมื่อมีบทบัญญัติแห่งกฎหมายให้อำนาจไว้อย่างชัดแจ้ง และจะต้องใช้อำนาจนั้นภายในกรอบที่กฎหมายกำหนดไว้เท่านั้น"

ประกอบเข้ากับหลักการพื้นฐานของกฎหมายปกครอง คือ "การกระทำทางปกครองต้องชอบด้วยกฎหมาย" ซึ่งจะประกอบไปด้วยหลักที่สำคัญคือหลัก "ไม่มีกฎหมาย ไม่มีอำนาจ" และหลัก "เมื่อมีอำนาจ ต้องไม่ขัดกฎหมาย"(การกระทำทางปกครองต้องไม่ขัดต่อกฎหมาย) การที่องค์กรหรือเจ้าหน้าที่ฝ่ายปกครองมีอำนาจกระทำการต่างๆ ได้นั้น เพราะกฎหมายได้ให้อำนาจไว้เพื่อให้วัตถุประสงค์ในการดำเนินกิจการทางปกครอง ซึ่งมุ่งประโยชน์ส่วนรวมหรือประโยชน์สาธารณะบรรลุผล

ฉะนั้น หากองค์กรหรือเจ้าหน้าที่ฝ่ายปกครองจะกระทำการอย่างหนึ่งอย่างใด โดยเฉพาะอย่างยิ่งหากจะต้องล่วงล้ำไปกระทบสิทธิหรือล่วงล้ำแดนอำนาจของเอกชน (private autonomy) แล้ว จะต้องทำเฉพาะที่กฎหมายให้อำนาจตนไว้เท่านั้น ทั้งนี้เป็นไปตามหลักที่ว่า หากไม่มีกฎหมายให้อำนาจไว้ องค์กรหรือเจ้าหน้าที่ฝ่ายปกครองย่อมไม่สามารถกระทำการใดๆ ที่กระทบสิทธิหรือล่วงล้ำแดนอำนาจของเอกชนได้

ตัวอย่างของหลัก "ไม่มีกฎหมาย ไม่มีอำนาจ" ได้แก่ การออกมาตรการใดๆ ขององค์กรหรือเจ้าหน้าที่ฝ่ายปกครองที่มีลักษณะเป็นการสร้างภาระก้าวล่วงเข้าไปในดินแดนแห่งสิทธิเสรีภาพของราษฎร จำเป็นที่จะต้องมีฐานทางกฎหมายรองรับมาตรการดังกล่าวนั้นเสมอ ตัวอย่างร่วมสมัยก็คือ การห้ามโฆษณาเครื่องดื่มแอลกอฮอล์ทุกชนิดตลอด ๒๔ ชั่วโมง หรือตัวอย่างอื่นที่เห็นได้ชัดก็คือ การเกณฑ์แรงงานราษฎรซึ่งต้องมีกฎหมายจำกัดการให้อำนาจไว้อย่างเคร่งครัด รวมไปถึงการลงโทษทางวินัยแก่นักศึกษาหรือข้าราชการ หรือการอนุมัติ ไม่อนุมัติใบอนุญาตหรือคำขอต่างๆ ของทางราชการ ฯลฯ

นอกเหนือจากหลักที่ว่า "ไม่มีกฎหมาย ไม่มีอำนาจ" แล้ว หลักของ "ความชอบด้วยกฎหมายของการกระทำทางปกครอง" อีกหลักหนึ่งก็คือหลัก "เมื่อมีอำนาจ ต้องไม่ขัดกฎหมาย"นั้น เป็นหลักการที่ต้องใช้บังคับโดยไม่มีข้อยกเว้นใดๆ ทั้งสิ้น ไม่ว่าจะเป็นด้วยเหตุผลเพื่อความมั่นคงหรือเหตุผลอื่นใดก็ตาม. ฉะนั้น จึงเป็นการชอบแล้วที่ยุติการจำหน่ายหวยบนดินลง เพราะตามหลักการปกครองในระบอบประชาธิปไตย คณะรัฐมนตรีมีหน้าที่บริหารราชการแผ่นดิน และมีอำนาจดำเนินการบริหารราชการแผ่นดินตามที่กฎหมายกำหนด และมติคณะรัฐมนตรี ซึ่งเป็นรูปแบบการใช้อำนาจในการบริหารราชการแผ่นดินของฝ่ายบริหารอย่างหนึ่ง จึงอยู่ภายใต้บังคับบทบัญญัติแห่งกฎหมายทั้งปวง การที่คณะรัฐมนตรีชุดที่ผ่านมามีมติเห็นชอบให้สำนักงานสลากฯ ซึ่งเป็นรัฐวิสาหกิจที่ถือว่าเป็นหน่วยงานทางปกครองดำเนินการ จึงต้องเป็นไปตามหลักกฎหมายปกครองที่ว่า"เมื่อมีอำนาจ ต้องไม่ขัดกฎหมาย" และหลักนิติรัฐที่กล่าวมาข้างต้นว่า"บรรดาการกระทำทั้งหลายขององค์กรของรัฐฝ่ายบริหาร จะต้องชอบด้วยกฎหมายฯ" นั่นเอง

ที่สำคัญคือ มติคณะรัฐมนตรีมิใช่กฎหมาย จึงไม่สามารถแก้ไข เปลี่ยนแปลง หรือลบล้างกฎหมายที่ออกโดยฝ่ายนิติบัญญัติ แต่หากยืนยันว่าจะขายใหม่ให้ได้โดยอ้างว่าเพื่อแก้ปัญหาหวยใต้ดิน หรือเหตุผลอื่นใด ก็ต้องไปแก้กฎหมายให้ถูกต้องเสียก่อน ส่วนจะแก้ปัญหาได้จริงหรือไม่ หรือว่าจะถูกต้องด้วยหลักศีลธรรมจรรยา หรือตามหลักเศรษฐกิจพอเพียงขนาดไหนเพียงใดนั้นเป็นอีกเรื่องหนึ่ง

กล่าวโดยสรุปก็คือ การตีความกฎหมายนั้นต้องใช้ให้ถูกต้อง มิใช่เอาหลักการตีความ"กฎหมายเอกชน"ไปใช้กับ"กฎหมายมหาชน" โดยเห็นว่าเมื่อไม่มีกฎหมายห้ามก็เลยทำเสียเละเทะ พอมีผู้ตีความหรือให้ความเห็นออกมาตรงกับความเห็นของตนเองก็ชื่นชมว่านี่แหละนักกฎหมายที่แท้จริงล่ะ แต่พอไม่ตรงกับความเห็นของตนเองก็หาว่าเป็นพวก "เนติบริกร" บ้าง "ปกป้องนายทุน", "หนุนรัฐบาลใหม่", หรือ "รับใช้รัฐบาลเก่า" บ้าง ฯลฯ นั้น ดูจะไม่ค่อยเข้าท่าเท่าไหร่

คลิกกลับไปทบทวนบทความตอนที่ ๑

++++++++++++++++++++++++++++++++++++++++++

คลิกไปที่ กระดานข่าวธนาคารนโยบายประชาชน

นักศึกษา สมาชิก และผู้สนใจบทความมหาวิทยาลัยเที่ยงคืน
ก่อนหน้านี้ สามารถคลิกไปอ่านได้โดยคลิกที่แบนเนอร์

สารบัญข้อมูล : ส่งมาจากองค์กรต่างๆ

ไปหน้าแรกของมหาวิทยาลัยเที่ยงคืน I สมัครสมาชิก I สารบัญเนื้อหา 1I สารบัญเนื้อหา 2 I
สารบัญเนื้อหา 3 I สารบัญเนื้อหา 4 I สารบัญเนื้อหา 5 I สารบัญเนื้อหา 6
ประวัติ ม.เที่ยงคืน

สารานุกรมลัทธิหลังสมัยใหม่และความรู้เกี่ยวเนื่อง

webboard(1) I webboard(2)

e-mail : ~~midnightuniv(at)gmail.com~~

หากประสบปัญหาการส่ง e-mail ถึงมหาวิทยาลัยเที่ยงคืนจากเดิม
[email protected]

ให้ส่งไปที่ใหม่คือ
~~midnight2545(at)yahoo.com~~
มหาวิทยาลัยเที่ยงคืนจะได้รับจดหมายเหมือนเดิม

มหาวิทยาลัยเที่ยงคืนกำลังจัดทำบทความที่เผยแพร่บนเว็บไซต์ทั้งหมด กว่า 1300 เรื่อง หนากว่า 25000 หน้า
ในรูปของ CD-ROM เพื่อบริการให้กับสมาชิกและผู้สนใจทุกท่านในราคา 150 บาท(รวมค่าส่ง)
(เริ่มปรับราคาตั้งแต่วันที่ 1 กันยายน 2548)
เพื่อสะดวกสำหรับสมาชิกในการค้นคว้า
สนใจสั่งซื้อได้ที่ ~~midnightuniv(at)gmail.com~~ หรือ
~~midnight2545(at)yahoo.com~~

สมเกียรติ ตั้งนโม และคณาจารย์มหาวิทยาลัยเที่ยงคืน
(บรรณาธิการเว็บไซค์ มหาวิทยาลัยเที่ยงคืน)
หากสมาชิก ผู้สนใจ และองค์กรใด ประสงค์จะสนับสนุนการเผยแพร่ความรู้เพื่อเป็นวิทยาทานแก่ชุมชน
และสังคมไทยสามารถให้การสนับสนุนได้ที่บัญชีเงินฝากออมทรัพย์ ในนาม สมเกียรติ ตั้งนโม
หมายเลขบัญชี ~~xxx-x-xxxxx-x~~ ธนาคารกรุงไทยฯ สำนักงานถนนสุเทพ อ.เมือง จ.เชียงใหม่
หรือติดต่อมาที่ ~~midnightuniv(at)yahoo.com~~ หรือ ~~midnight2545(at)yahoo.com~~