จารีตรัฐธรรมนูญไทยกับสันติประชาธรรม
รังสรรค์ ธนะพรพันธุ์: จารีตการเขียนรัฐธรรมนูญไทยกับสันติประชาธรรม
กองบรรณาธิการมหาวิทยาลัยเที่ยงคืน : เรียบเรียง
จากบทบรรยายถอดเทปโดย ประชาไทออนไลน

บทบรรยายถอดเทปนี้ เป็นปาฐกถาประจำปี ป๋วย อึ้งภากรณ์ : ครั้งที่ ๑๐
ซึ่งจัดให้มีขึ้นเมื่อวันที่ ๙ มีนาคม ๒๕๕๐ องค์ปาฐกปีนี้คือ ศ.รังสรรค์ ธนะพรพันธุ์
ในหัวข้อ "จารีตรัฐธรรมนูญไทย กับ สันติประชาธรรม"
เนื่องจากบทบรรยายนี้มีขนาดยาว ทางกองบรรณาธิการจึงได้นำมาเรียบเรียง
เป็นประเด็นเกี่ยวเนื่อง ๒ หัวข้อติดต่อกัน โดยให้ชื่อเรื่องตามลำดับหัวข้อดังนี้
๑๒๑๖. รังสรรค์ ธนะพรพันธุ์: จารีตการเขียนรัฐธรรมนูญไทย ๘ ประการ
๑๒๑๗. รังสรรค์ ธนะพรพันธุ์: จารีตการเขียนรัฐธรรมนูญไทยกับสันติประชาธรรม
โดยในเนื้อหาได้มีการเพิ่มเติมหัวข้อย่อยตามประเด็นที่กล่าวถึง เพื่อให้สังเกตได้ชัดเจน
เหมาะที่จะใช้เพื่อการค้นคว้าทางวิชาการได้สะดวก
(midnightuniv(at)gmail.com)

บทความเพื่อประโยชน์ทางการศึกษา
ข้อความที่ปรากฏบนเว็บเพจนี้ ได้มีการแก้ไขและตัดแต่งไปจากต้นฉบับบางส่วน
เพื่อความเหมาะสมเป็นการเฉพาะสำหรับเว็บไซต์แห่งนี้
บทความมหาวิทยาลัยเที่ยงคืน ลำดับที่ ๑๒๑๗
เผยแพร่บนเว็บไซต์นี้ครั้งแรกเมื่อวันที่ ๑๖ เมษายน ๒๕๕๐
(บทความทั้งหมดยาวประมาณ ๙.๕ หน้ากระดาษ A4)

++++++++++++++++++++++++++++++++++++++++++++++++++

ภาพ ดร.ป๋วย อึ้งภากรณ ์ประกอบบทความ ดัดแปลงจากภาพปกนิตยสารสารคดี
สำหรับประกอบเรื่อง แนวความคิด อ.ป๋วย ในเรื่องสันติประชาธรรม

ศ.รังสรรค์ ธนะพรพันธุ์ :
จารีตการเขียนรัฐธรรมนูญไทยกับสันติประชาธรรม
เรียบเรียงจากบทถอดเทปประชาไทออนไลน์

ปาฐกถาป๋วย อึ๊งภากรณ์ : ครั้งที่ ๑๐ (วันที่ ๙ มีนาคม ๒๕๕๐)
องค์ปาฐก : ศาสตราจารย์รังสรรค์ ธนะพรพันธุ์, คณะเศรษฐศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์
หัวข้อปาฐกถา : จารีตรัฐธรรมนูญไทย กับสันติประชาธรรม

4. แนวความคิด อ.ป๋วย ในเรื่องสันติประชาธรรรม

อุตมรัฐของป๋วย ต้องมีธรรมเป็นฐานราก ธรรมนอกจากต้องเป็นรากฐานของระบบการเมืองแล้ว ยังต้องเป็นรากฐานของระบบเศรษฐกิจด้วย

ในหนังสือเศรษฐกิจแห่งประเทศไทย (2496) ซึ่งเขียนร่วมกับคุณหญิงสุภาพ ยศสุนทร อาจารย์ป๋วยบรรจุบทที่ว่าด้วย "ธรรมะทางเศรษฐกิจ" เป็นเนื้อหาส่วนหนึ่งของหนังสือนี้ เพราะอาจารย์ป๋วยพานพบว่า ผู้คนในสังคมไทย ทั้งภาครัฐ ภาคธุรกิจเอกชน และภาคประชาขน ขาดธรรมะทางเศรษฐกิจ การประพฤติผิดหลักธรรมทางเศรษฐกิจปรากฏโดยทั่วไป ในทัศนะของอาจารย์ป๋วย "ธรรมะเป็นคำคู่กับศีล คำว่า 'ศีล' หมายถึงการระงับ ไม่เบียดเบียนทั้งตนเองและผู้อื่น ส่วนความหมายของคำว่า 'ธรรมะ' คือ การช่วยส่งเสริมให้สถานะดีขึ้น เพื่อความเจริญของเอกชน มหาชน และส่วนประกอบที่สำคัญแก่ธรรมะ ก็คือความยุติธรรม.."

ธรรมะคือคุณความดีความชอบ หลักธรรมใหญ่ในชีวิตของอาจารย์ป๋วยก็คือ ความจริง ความงาม และความดี. อาจารย์ป๋วยกล่าวว่า "ความจริง ความงาม และความดี ทั้งสามประการนี้เป็นคุณธรรมสำคัญในการพัฒนาทั้งบุคคลแต่ละคน และชาติหมู่คณะให้เจริญก้าวหน้ารุ่งเรืองไปโดยสมบูรณ์"

ความจริง คือสัจจะ เป็นธรรมที่มนุษย์ควรใฝ่หาทั้งทางโลกและทางธรรม ทั้งทางวิทยาศาสตร์ มนุษยศาสตร์และสังคมศาสตร์ ความงามเป็นคุณธรรมที่จิตใจมนุษย์เรียกร้อง และความดีเป็นเครื่องหล่อเลี้ยงและกำกับโลก ถ้าโลกมีแต่ความชั่วเป็นเกณฑ์ มนุษย์จะเบียดเบียนซึ่งกันและกัน แทนที่จะช่วยกันบำรุงหมู่คณะให้เจริญ ดังนั้น การพัฒนาสังคมเศรษฐกิจ จึงต้องยึดหลักธรรมเป็นฐานราก หากการพัฒนาสังคมเศรษฐกิจปราศจากความยุติธรรม สันติสุขจะปลาสนาไป ความรับผิดชอบทางจริยธรรม จึงเป็นเงื่อนไขสำคัญของการพัฒนาประเทศ

ประชาธรรม แทน ประชาธิปไตย
สันติประชาธรรม เป็นระบอบการเมืองการปกครองที่อาจารย์ป๋วยต้องการเห็นในสังคมไทย อาจารย์ป๋วยจงใจใช้คำว่า "ประชาธรรม" แทน "ประชาธิปไตย" เพราะระบอบประชาธิปไตยที่ขาดหลักธรรม ย่อมยากที่จะอำนวยให้เกิดศานติสุขในสังคมได้. อาจารย์ป๋วย อธิบายว่า "ประชาธรรม คือ ธรรมเป็นอำนาจ ไม่ใช่อำนาจเป็นธรรม บ้านเมืองที่มีประชาธรรมนั้นมีขื่อมีแป ไม่ใช่ปกครองกันตามอำเภอใจของกลุ่มใดกลุ่มหนึ่ง" อุดมรัฐของอาจารย์ป๋วยจึงยึดธรรมเป็นอำนาจ มิใช่ยึดอำนาจเป็นธรรม

แก่นแกนของระบอบประชาธรรมยึดหลักการสำคัญอย่างน้อย 2 หลักการ คือ

- หลักการสิทธิและเสรีภาพของชนชาวไทย และ
- หลักการการมีส่วนร่วมของประชาชน ในการกำหนดโชคชะตาของบ้านเมืองโดยไม่จำกัดฐานะ เพศ และกำเนิด

อาจารย์ป๋วยยอมรับสัจธรรมที่ว่า "ประชาธรรมย่อมสำคัญที่ประชาชน ถ้าประชาชนส่วนใหญ่ไม่ต้องการประชาธรรม ก็ย่อมไม่มีทางที่ใครจะหยิบยื่นให้ ฉะนั้นจุดเริ่มต้นและจุดหมายสุดท้ายคือ ประชาชนชาวไทย สิทธิและเสรีภาพของประชาชนชาวไทย"

เหตุใดประชาธรรมจึงเป็นระบอบการเมืองการปกครองของอุตมรัฐ
อาจารย์ป๋วยอธิบายว่า ระบอบประชาธรรมเกื้อกูลให้เกิดความเข้าใจอันดี ระหว่างผู้ปกครองกับผู้อยู่ใต้การปกครอง และเอื้ออำนวยให้เกิดความสมานฉันท์ในสังคม นอกจากนี้ ประชาธรรมยังช่วยลดช่องว่างทางเศรษฐกิจ และช่องว่างด้านอื่นๆ ระหว่างท้องถิ่นและในหมู่ประชาชน

ในการได้มาซึ่งระบอบประชาธรรม "ไม่มีวิธีอื่นใดได้มาซึ่งประชาธรรมนอกจากสันติวิธี" การใช้อาวุธประหัตประหารเพื่อสถาปนาประชาธรรม มิอาจนำมาซึ่งประชาธรรมที่ยั่งยืนสถาพร เพราะจะมีการใช้อาวุธโค่นล้มและเปลี่ยนแปลงระบอบการเมืองการปกครองอยู่ร่ำไป 'สันติวิธีเพื่อประชาชนนั้น เมื่อใช้กับฝ่ายที่มีอาวุธ ก็ไม่แน่ว่าจะกระทำได้สำเร็จ และแม้จะสำเร็จก็ต้องใช้เวลานาน' ผู้คนที่ร่วมกระบวนการสถาปนาระบอบประชาธรรมถาวร จึงต้องเสียสละ กล้าหาญ เด็ดเดี่ยว และยึดมั่นในหลักการ

ในการนำ"อุตมรัฐภาวะ"มาสู่สังคมไทย นอกจากการสถาปนาระบอบสันติประชาธรรมที่ยั่งยืนสถาพรแล้ว ยังต้องอำนวยการให้เกิดธรรมาภิบาลในสังคมอีกด้วย

หลักธรรมาภิบาล
หลักธรรมาภิบาลเพิ่งเข้าสู่เมนูนโยบายของฉันทามติวอชิงตันหลังทศวรรษ 2520 แต่อาจารย์ป๋วยกล่าวถึงธรรมาภิบาลตั้งแต่เริ่มรับราชการในทศวรรษ 2490 และปฏิบัติเป็นเยี่ยงอย่างแก่ข้าราชการโดยทั่วไป ในบรรดาหลักธรรมาภิบาล 3 ประการ อันได้แก่ ความโปร่งใส, การมีส่วนร่วม, และความรับผิด. อาจารย์ป๋วยมิได้กล่าวถึงความโปร่งใสโดยตรงมากนัก แต่ก็สามารถตีความได้ว่า หลักการสิทธิและเสรีภาพของปวงชนอันเป็นพื้นฐานสำคัญของระบบประขาธรรมนั้น ครอบคลุมหลักความโปร่งใสไว้แล้ว เพราะครอบคลุมถึงเสรีภาพในข้อมูลข่าวสาร

อาจารย์ป๋วยกล่าวถึง"การมีส่วนร่วม"ของประชาชนในทางการเมือง และในการกำหนดชะตาของบ้านเมืองค่อนข้างมาก เพราะการมีส่วนร่วมเป็นหลักการสำคัญของระบอบประชาธรรม ควบคู่กับหลักการสิทธิและเสรีภาพของประชาชน. "ความรับผิด"เป็นธรรมาภิบาลที่อาจารย์ป๋วยให้ความสำคัญอย่างยิ่ง โดยเฉพาะอย่างยิ่ง สำนึกความรับผิดที่มีต่อประชาชนผู้เสียภาษีอากร ข้าราชการต้องทำงานรับใช้ประชาชน ข้าราชการที่ทำงานอย่างไม่มีประสิทธิภาพ หรือไม่เต็มกำลังความสามารถ แม้จะไม่ทุจริต แต่ก็สร้างความเสียหายแก่บ้านเมือง

นอกจากความโปร่งใส, การมีส่วนร่วม, และความรับผิด, อาจารย์ป๋วยยังให้ความสำคัญแก่หลักธรรมาภิบาลอีก 2 ข้อ อันได้แก่
- ความซื่อสัตย์สุจริต และ
- การไม่มีผลประโยชน์ทับซ้อน

พรหมจรรย์ของขุนนางวิชาการ
ข้าราชการ "ต้องมีความซื่อสัตย์สุจริตต่อหน้าที่ เพื่อปฏิบัติราชการให้มีสมรรถภาพดีจริงๆ อย่างหนึ่ง กับเป็นเยี่ยงอย่างแก่เพื่อนข้าราชการในหน่วยงานอื่นๆ ด้วย ความซื่อสัตย์สุจริตนี้ มีความหมายอยู่กว้างๆ อยู่ 2 นัย นัยยะหนึ่งก็คือ การปฏิบัติราชการด้วยทำนองคลองธรรม ไม่เห็นแก่อามิสสินจ้าง ไม่เห็นแก่ประโยชน์ส่วนตัว และไม่เลือกที่รักมักที่ชัง อีกนัยยะหนึ่งคือมีความเอาใจใส่ขยันขันแข็งต่อหน้าที่ ถ้าทำบ้างไม่ทำบ้างถือเป็นอดิเรกเสียแล้ว ก็ไม่ซื่อสัตย์ต่อหน้าที่"

อาจารย์ป๋วยเรียกร้องให้ข้าราชการ โดยเฉพาะอย่างยิ่ง ผู้มีหน้าที่กำหนดและบริหารนโยบาย หลีกเลี่ยงการมีผลประโยชน์ทับซ้อน การไม่ข้องเกี่ยวกับธุรกิจเอกชน ทั้งในฐานะผู้จัดการ กรรมการ หรือผู้ถือหุ้น เรียกว่า 'พรหมจรรย์ของขุนนางนักวิชาการ.' ตลอดช่วงชีวิตข้าราชการ อาจารย์ป๋วยรักษา 'พรหมจรรย์' ดังกล่าวอย่างดียิ่ง และนับเป็นแบบอย่างให้ผู้ใกล้ชิดและผู้อยู่ใต้บังคับบัญชาปฏิบัติตาม

ด้วยการรักษา 'พรหมจรรย์' ของวิชาชีพอย่างเคร่งครัดนี้เอง อาจารย์ป๋วยสร้างสมชื่อเสียงเกียรติคุณและความน่าเชื่อถือ อันมีผลต่อประสิทธิผลของการดำเนินนโยบายการเงิน จนธนาคารแห่งประเทศไทยได้ชื่อว่าเป็น 'ปราการแห่งจริยธรรม' และ 'ปราการแห่งพุทธิปัญญา' ในสังคมไทย

กล่าวโดยสรุปก็คือ
- สังคมจะมีศานติสุขได้ก็ต่อเมื่อยึดธรรมเป็นฐานราก ของทั้งระบบเศรษฐกิจและระบบการเมือง
- อุตมรัฐต้องมีประชาธรรม การได้มาซึ่งประชาธรรมต้องยึดหลักการสันติวิธีโดยมั่นคง และ
- ประสิทธิภาพของอุตมรัฐ จะบังเกิดก็ต่อเมื่อมีธรรมาภิบาล

5. จารีตการเขียนรัฐธรรมนูญไทยกับสันติประชาธรรม

จารีตการเขียนรัฐธรรมนูญ เกิดจากวัฒนธรรมการเมือง. วัฒนธรรมทางการเมืองไทยในขณะหนึ่งๆ อาจกำหนดกติกาการเมืองเหมือนหรือแตกต่างจากรัฐธรรมนูญลายลักษณ์อักษรที่บังคับใช้อยู่ในขณะนั้นก็ได้ ในประการสำคัญ วัฒนธรรมการเมืองมิได้คงตัวชั่วกัปชั่วกัลป์ หากแต่มีการเปลี่ยนแปลงตามกาลเวลา. การเปลี่ยนแปลงวัฒนธรรมการเมือง อาจเกิดจากการเปลี่ยนแปลงโลกทัศน์และชีวทัศน์ของผู้คนในสังคม รวมทั้งการเปลี่ยนแปลงทางการเมือง สังคม และเศรษฐกิจ ของประเทศและในระดับโลก

นับตั้งแต่การเปลี่ยนแปลงการปกครองปี 2475 เป็นต้นมา มีการต่อสู้ระหว่างวัฒนธรรมการเมือง 2 กระแส

- วัฒนธรรมการเมืองกระแสหลัก ได้แก่ วัฒนธรรมอำนาจนิยม
- วัฒนธรรมการเมืองกระแสรอง ได้แก่ วัฒนธรรมประชาธิปไตย

วัฒนธรรมอำนาจนิยม สืบทอดมาจากระบบความสัมพันธ์เชิงอุปถัมภ์แต่โบราณกาล ด้วยเหตุที่เป็นวัฒนธรรมกระแสหลัก วัฒนธรรมอำนาจนิยมจึงผลิตจารีตการเขียนรัฐธรรมนูญแบบอำนาจนิยม

วัฒนธรรมประชาธิปไตย ก่อเกิดจากการเติบโตของสำนึกประชาชนในเรื่องสิทธิเสรีภาพ ในยามที่วัฒนธรรมประชาธิปไตยมีพลัง จารีตการเขียนรัฐธรรมนูญจะเบี่ยงเบนจากเส้นทางอำนาจนิยม ในยามที่วัฒนธรรมประชาธิปไตยอ่อนพลัง จารีตการเขียนรัฐธรรมนูญจะเบี่ยงเบนจากแนวทางประชาธิปไตย

ประวัติศาสตร์การเมืองไทยหลังการเปลี่ยนแปลงการปกครองเดือนมิถุนายน 2475 เป็นการต่อสู้ระหว่างกลุ่มพลังสามเส้า อันได้แก่กลุ่มพลังอำมาตยาธิปไตย กลุ่มพลังยียาธิปไตย และกลุ่มพลังประชาธิปไตย.
กลุ่มพลังแต่ละกลุ่ม มีชุดของจารีตการเขียนรัฐธรรมนูญของตนเอง โดยที่มีกฎกติกาทั้งที่เหมือนและแตกต่างจากกลุ่มพลังอื่นๆ จารีตการเขียนรัฐธรรมนูญของกลุ่มใด ล้วนสนองผลประโยชน์และเป้าประสงค์ของกลุ่มนั้น

- กลุ่มพลังอำมาตยาธิปไตย ต้องการเขียนจารีตการเขียนรัฐธรรมนูญอันนำพาสังคมไทยไปสู่ระบอบอำมาตยาธิปไตย
- กลุ่มพลังยียาธิปไตย ต้องการจารีตการเขียนรัฐธรรมนูญที่ปกป้องนักเลือกตั้งเผ่านี้ และ
- กลุ่มพลังประชาธิปไตย จะต้องการจารีตการเขียนรัฐธรรมนูญอันนำพาสังคมการเมืองไทยไปสู่ระบอบประชาธิปไตย ซึ่งให้หลักประกันสิทธิและเสรีภาพของชนชาวไทย และยอมรับการมีส่วนร่วมทางการเมืองของประชาชน

กลุ่มพลังแต่ละกลุ่มต้องให้ประชาชนยอมรับจารีตการเขียนรัฐธรรมนูญชุดของตน และผลักดันจารีตการเขียนของตนเข้าสู่วัฒนธรรมการเมืองของประชาชน เพื่อให้จารีตการเขียนรัฐธรรมนูญชุดของตนมีฐานะเป็นจารีตหลักในการเขียนรัฐธรรมนูญ ด้วยเหตุดังนี้ จารีตหลักในการเขียนรัฐธรรมนูญไทย จึงมิได้อยู่กับที่ หากแต่มีการเปลี่ยนแปลง

การเปลี่ยนแปลงจารีตหลักในการเขียนรัฐธรรมนูญ เกิดจากปัจจัยอย่างน้อย 2 ประการ

ประการหนึ่ง เป็นผลจากการต่อสู้ระหว่างกลุ่มพลังในสังคมไทย
อีกประการหนึ่ง เป็นผลจากการเปลี่ยนแปลงวัฒนธรรมการเมือง

จารีตการเขียนรัฐธรรมนูญไทยดังที่กล่าวข้างต้น ได้รับอิทธิพลจากวัฒนธรรมอำนาจนิยมในขั้นรากฐาน จึงเป็นจารีตที่ขาดวิญญาณประชาธิปไตย

ประการแรก จารีตการให้เอกสิทธิ์การเขียนรัฐธรรมนูญแก่ชนชั้นปกครอง มีผลในการสกัดการมีส่วนร่วมทางการเมืองของประชาชนในขั้นตอนสำคัญ เพราะการเขียนรัฐธรรมนูญ ก็เพื่อกำหนดกรอบกติกาสังคมการเมือง การที่ราษฎรถูกตัดออกจากกระบวนการเขียนรัฐธรรมนูญ มีผลในการกีดกันมิให้ราษฎรมีส่วนในการกำหนดชะตาของบ้านเมือง ประกอบกับจารีตการใช้เนติบริการจากเนติบริกร เป็นไปเพื่อตอกย้ำว่า การเขียนรัฐธรรมนูญต้องอาศัยเทคนิควิชาการเฉพาะสาขา ซับซ้อนและยากเกินกว่าที่ประชาชนคนสามัญจะมีส่วนร่วมได้

การไม่ยอมรับว่า การมีส่วนร่วมในการร่างและแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญ เป็นสิทธิขั้นพื้นฐานของราษฎร ขัดต่อหลักการพื้นฐานของระบอบประชาธิปไตย และเป็นไปตามวัฒนธรรมอำนาจนิยม ผู้มีอำนาจเท่านั้นที่มีสิทธิในการร่างและแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญ

ประการที่สอง จารีตการเขียนรัฐธรรมนูญเพื่อสงวนอำนาจ หรือแบ่งปันอำนาจในหมู่ชนชั้นปกครอง มีผลทำให้อำนาจการเมืองกระจุกตัว การเข้าไปแข่งขันทางการเมืองเป็นไปได้ยาก เนื่องจากมีทำนบกีดขวางการเข้าสู่ตลาดการเมืองนานัปการ การแสวงหาผลประโยชน์ทับซ้อนเป็นปรากฏการณ์ปกติ รัฐธรรมนูญอำนาจนิยมย่อมออกแบบเพื่อให้อำนาจกระจุกตัว ในขณะที่รัฐธรรมนูญประชาธิปไตย มีเป้าหมายสำคัญประการหนึ่งในการกระจายอำนาจ

ประการที่สาม จารีตการเขียนรัฐธรรมนูญเพื่อให้อำนาจบริหารรุกคืบไปยึดพื้นที่ของอำนาจนิติบัญญัติก็ดี การเขียนรัฐธรรมนูญเพื่อลดทอนการถ่วงดุลอำนาจอธิปไตยทั้งสามก็ดี นำไปสู่จารีตการเขียนรัฐธรรมนูญเพื่อลิดรอนอำนาจนิติบัญญัติ กลไกการกำกับและตรวจสอบการใช้อำนาจอธิปไตยถูกทำลายทีละเล็กทีละน้อย จนการถ่วงดุลอำนาจไร้ประสิทธิภาพ ผลที่ตามมาก็คือ การใช้อำนาจในทางฉ้อฉลปรากฏอย่างแพร่หลาย การเขียนรัฐธรรมนูญเพื่อลดทอนอำนาจของฝ่ายนิติบัญญัติ และให้ฝ่ายบริหารก้าวล่วงไปมีอำนาจนิติบัญญัติ รวมทั้งการลดความเข้มข้นในการถ่วงดุลอำนาจ เหล่านี้ล้วนแต่เกิดจากอิทธิพลของวัฒนธรรมอำนาจนิยม

ประการที่สี่ จารีตการเขียนรัฐธรรมนูญเพื่อธำรงธรรมนูญการคลังและธรรมนูญการเงิน มีผลในการให้อำนาจนิติบัญญัติแก่ฝ่ายบริหาร และลดทอนอำนาจนิติบัญญัติของฝ่ายนิติบัญญัติ ซึ่งตรงกันข้ามกับแนวความคิดของสำนัก Public Choice และสำนัก Constitutional Political Economy ที่ต้องการใช้ธรรมนูญการคลังและธรรมนูญการเงินในการจำกัดอำนาจรัฐบาล

ธรรมนูญการคลังและธรรมนูญการเงินในรัฐธรรมนูญไทยให้อำนาจเกือบจะผูกขาดแก่รัฐบาล ในการเสนอกฎหมายเกี่ยวด้วยการเงินต่อรัฐสภา ให้อำนาจแก่รัฐบาลในการตราพระราชกำหนดเกี่ยวด้วยภาษีอากรและเงินตรา และจำกัดอำนาจรัฐสภาในการแปรญัตติกฎหมายงบประมาณรายจ่ายรัฐบาล ข้อกำหนดต่างๆ เหล่านี้ ไม่เป็นไปตามครรลองของระบอบประชาธิปไตย

การใช้อำนาจฝ่ายบริหารในการตราพระราชกำหนดเกี่ยวด้วยภาษีอากร เปิดช่องให้มีการเก็บภาษีอากรโดยประชาชนมิได้ยินยอมเห็นชอบ นอกจากนี้ การใช้จ่ายเงินที่มิได้เบิกเงินจากบัญชีเงินคงคลังมิต้องขอความเห็นชอบจากรัฐสภา รัฐสภาไม่สามารถตรวจสอบการใช้จ่ายประเภทนี้ของรัฐบาลได้ อาทิเช่น รัฐบาลสามารถก่อหนี้ต่างประเทศโดยไม่ต้องขอความเห็นชอบจากรัฐสภา แต่เมื่อถึงกำหนดชำระหนี้ กลับมัดมือมิให้รัฐสภาแปรญัตติลดรายจ่ายในการชำระหนี้เงินกู้

ในประการสำคัญ หากรัฐบาลยังคงมีอำนาจเกือบผูกขาดในการนำเสนอร่างกฎหมายเกี่ยวด้วยการเงินต่อรัฐสภา และยังคงมีอำนาจในการตราพระราชกำหนดเกี่ยวด้วยภาษีอากรและเงินตรา การปฏิรูปกระบวนการงบประมาณให้สอดคล้องกับครรลองประชาธิปไตยเป็นไปได้ยากยิ่ง ในการเสนอร่างกฎหมายงบประมาณรายจ่ายประจำปี รัฐบาลนำเสนอรายละเอียดเกี่ยวกับงานและโครงการที่ใช้จ่าย แต่ไม่มีรายละเอียดในด้านการหารายได้ ประชาชนรับทราบแต่เพียงว่า รัฐบาลจะนำเงินไปผลิตบริการสาธารณะอะไรบ้าง แต่ไม่ทราบต้นทุนการผลิต ในประการสำคัญ ไม่ทราบว่ารัฐบาลจะหารายได้เพิ่มจากการเก็บภาษีอากรประเภทใด และมีการเปลี่ยนแปลงอัตราภาษีหรือฐานภาษีหรือไม่

ประการที่ห้า การยึดกุมคะแนนเสียงข้างน้อยในการประชุมรัฐสภา เปิดช่องให้ชนชั้นปกครองตรากฎหมายเพื่อเกื้อประโยชน์ตนเอง และตรากฎหมายที่มีผลทางลบต่อประชาชนระดับรากหญ้า โดยที่ประชาชนคนสามัญไม่สามารถปกป้องตนเองได้ กฎการลงคะแนนเสียงดังกล่าวย่อมไม่เป็นไปตามครรลองประชาธิปไตย กฎการลงคะแนนเสียงข้างน้อย มีรากฐานมาจากวัฒนธรรมอำนาจนิยม เพราะให้อำนาจชนชั้นปกครองในการตรากฎหมายโดยไม่ต้องฟังเสียงส่วนใหญ่ของประชาชน

จารีตการเขียนรัฐธรรมนูญทั้ง 8 ประการที่กล่าวในปาฐกถานี้ อาจจำแนกเป็นสองกลุ่ม อันได้แก่

- กลุ่มจารีตที่ลงตัวหรือค่อนข้างลงตัว กับ
- กลุ่มจารีตที่ยังไม่ลงตัว

กลุ่มจารีตการเขียนรัฐธรรมนูญที่ลงตัวหรือค่อนข้างลงตัว ได้แก่ การเขียนรัฐธรรมนูญเพื่อธำรงธรรมนูญการคลังและธรรมนูญการเงิน, การเขียนรัฐธรรมนูญเพื่อธำรงหมวดแนวนโยบายพื้นฐานแห่งรัฐ, การยึดกุมกฎการลงคะแนนเสียงข้างน้อย, และการใช้บริการเนติบริกร.

จารีตการเขียนรัฐธรรมนูญทั้ง 4 นี้ มิใช่จารีตที่พึงปรารถนา แต่ฝังตัวอยู่ในการเขียนรัฐธรรมนูญมาเป็นเวลายาวนาน ด้วยเหตุดังนั้น จึงไม่ปรากฏเป็นวาระสำคัญในการเขียนรัฐธรรมนูญ ไม่ว่าจะเป็นการเขียนรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ หรือแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญฉบับเดิม. ในประการสำคัญ ประชาสังคมมองไม่เห็นว่า จารีตทั้ง 4 นี้ เป็นอุปสรรคของการสถาปนาระบอบประชาธิปไตยที่แท้จริง

กลุ่มจารีตการเขียนรัฐธรรมนูญที่ยังไม่ลงตัว ได้แก่ การให้เอกสิทธิ์การเขียนรัฐธรรมนูญแก่ชนชั้นปกครอง, การเขียนรัฐธรรมนูญเพื่อสงวนและแบ่งปันอำนาจในหมู่ชนชั้นปกครอง, การเขียนรัฐธรรมนูญเพื่อก้าวก่ายอำนาจและลดทอนการถ่วงดุลอำนาจอธิปไตย, และการเขียนรัฐธรรมนูญเพื่อลิดรอนอำนาจฝ่ายนิติบัญญัติ.

จารีตการเขียนรัฐธรรมนูญทั้ง 4 นี้ยังไม่ลงตัว เพราะมักปรากฏในวาระการเขียนรัฐธรรมนูญ

หากกระบวนการสิทธิและเสรีภาพในการเมืองไทย ส่องกล้องเห็นมือที่มองไม่เห็น ที่กำกับการเขียนรัฐธรรมนูญดังกล่าวนี้ การขับเคลื่อนกลุ่มพลังประชาธิปไตยย่อมมีโอกาสเกิดขึ้นได้

คำถามพื้นฐานมีอยู่ว่า จารีตการเขียนรัฐธรรมนูญ ซึ่งมีพื้นฐานมาจากวัฒนธรรมอำนาจนิยม จะนำพาสังคมไทยไปสู่สันติประชาธรรมได้หรือไม่ ?

ดังที่ได้กล่าวแล้วว่า สันติประชาธรรมยึดหลักการพื้นฐานอย่างน้อย 2 หลักการอันได้แก่ หลักการสิทธิเสรีภาพของปวงชน และหลักการการมีส่วนร่วมทางการเมืองของประชาชน หลักการหลังนี้ หากจะกล่าวให้กว้างก็คือหลักการธรรมาภิบาล ในกรอบความคิดดังกล่าวนี้ หากจะตอบคำถามพื้นฐานที่ว่า เราจะปฏิรูปการเมืองเพื่ออะไรกัน คำตอบของคำถามนี้คงมีอยู่แล้วว่า เราปฏิรูปการเมืองเพื่อให้ปวงชนชาวไทยมีสิทธิเสรีภาพ และสังคมการเมืองมีธรรมาภิบาล

จารีตการเขียนรัฐธรรมนูญที่ตกอยู่ใต้อิทธิพลวัฒนธรรมอำนาจนิยม ทำให้มิอาจผลิตรัฐธรรมนูญที่ยอมรับหลักการสิทธิและเสรีภาพของประชาชนอย่างกว้างขวาง อันมิได้เป็นไปตามหลักการพื้นฐานของระบอบสันติประชาธรรม. ในจำนวนรัฐธรรมนูญ 17 ฉบับระหว่างปี 2475 - 2549 รัฐธรรมนูญที่ยอมรับหลักการสิทธิและเสรีภาพของปวงชนชาวไทยอย่างกว้างขวางมีอยู่เพียง 2 ฉบับ ได้แก่ รัฐธรรมนูญฉบับปี 2517 และฉบับปี 2540
ทั้งสองฉบับร่างในขณะที่กลุ่มพลังประชาธิปไตยเข้มแข็ง

- รัฐธรรมนูญฉบับปี 2517 ร่างในบรรยากาศ 'เมื่อฟ้าสีทองผ่องอำไพ ประชาชนจะเป็นใหญ่ในแผ่นดิน' ในขณะที่
- รัฐธรรมนูญฉบับปี 2540 ร่างในบรรยากาศที่ขบวนการปฏิรูปการเมืองมีพลวัตสูงยิ่ง โดยที่บทบัญญัติว่าด้วยสิทธิและเสรีภาพของชนชาวไทยภายใต้รัฐธรรมนูญฉบับปี 2540 มีความครอบคลุมมากยิ่งกว่ารัฐธรรมนูญฉบับปี 2517

จารีตการเขียนรัฐธรรมนูญไทยเกือบมิได้ให้ความสำคัญประเด็นธรรมาภิบาล ทั้งด้านความโปร่งใส การมีส่วนร่วมทางการเมืองของประชาชน และความรับผิดเลย. รัฐธรรมนูญฉบับปี 2540 นับเป็นรัฐธรรมนูญฉบับแรกที่ให้ความสำคัญแก่ประเด็นเหล่านี้ บทบัญญัติแห่งรัฐธรรมนูญฉบับปี 2540 ในส่วนที่เกี่ยวกับความโปร่งใส และการมีส่วนร่วมทางการเมืองของประชาชน มีอยู่พอสมควร แต่บทบัญญัติในส่วนที่เกี่ยวกับความรับผิดมีอยู่น้อยมาก

ธรรมาภิบาลเป็นสินค้าสาธารณะ
ปัญหาสำคัญอยู่ที่ว่า รัฐธรรมนูญฉบับปี 2540 มีข้อสมมติซ่อนเร้นว่า ธรรมาภิบาลเป็นสินค้าเอกชน (Private Goods) ประชาชนคนหนึ่งคนใดหรือกลุ่มหนึ่งกลุ่มใดที่ต้องการธรรมาภิบาล จักต้องเป็นผู้แบกรับภาระต้นทุนการได้มาซึ่งธรรมาภิบาล ผู้ที่ต้องการข้อมูลข่าวสารราชการ ต้องเป็นผู้แบกรับต้นทุนการได้มาซึ่งธรรมาภิบาล.ผู้ที่ต้องการการมีส่วนร่วมทางการเมืองในเรื่องใด ก็ต้องรับภาระต้นทุนการเข้าไปมีส่วนร่วมในเรื่องนั้น เช่น การนำเสนอร่างกฎหมาย หรือการดำเนินการถอดถอนผู้ดำรงตำแหน่งทางการเมือง

ธรรมาภิบาลมีลักษณะเป็นสินค้าสาธารณะที่แท้ (Pure Public Goods) เพราะไม่มีความเป็นปรปักษ์ในการบริโภค (Non - Rivalness) และมิอาจกีดกันในการบริโภค (Non-Excludability) การกีดกันการบริโภคมิอาจกระทำได้ เพราะธรรมาภิบาลมิใช่ 'สินค้า' ที่สามารถเป็นเจ้าของหรือมีกรรมสิทธิ์ในทรัพย์สิน. หากสังคมการเมืองใดมีธรรมาภิบาล ประโยชน์อันเกิดจากธรรมาภิบาล ย่อมตกแก่สังคมการเมืองนั้น ไม่มีสมาชิกคนหนึ่งคนใดในสังคมที่สามารถครอบครองหรือเป็นเจ้าของธรรมาภิบาลแต่เพียงผู้เดียว ความไม่เป็นปรปักษ์เห็นได้จากข้อเท็จจริงที่ว่า การที่บุคคลหนึ่งบุคคลใดได้ประโยชน์จากธรรมาภิบาลของสังคมการเมืองใด มิได้เป็นเหตุให้สมาชิกอื่นๆ ในสังคมนั้นได้ประโยชน์น้อยลง

ความเป็นสินค้าสาธารณะที่แท้ก่อให้เกิดปัญหา 'คนตีตั๋วฟรี' (Free Riders) กล่าวคือ มีผู้ที่ต้องการประโยชน์จากธรรมาภิบาล แต่ไม่ต้องการรับภาระต้นทุนการได้มาซึ่งธรรมาภิบาล เพราะทราบแก่ใจดีว่า หากมีผู้หนึ่งผู้ใดรับภาระต้นทุนดังกล่าวนี้ คนอื่นๆ ในสังคมจะได้รับประโยชน์จากธรรมาภิบาลร่วมด้วย

หากสมาชิกในสังคมมีพฤติกรรมเยี่ยง 'คนตีตั๋วฟรี' ทุกคน, ธรรมาภิบาลย่อมมิอาจก่อเกิดในสังคมนั้นได้ ด้วยเหตุดังนี้ จึงมีเหตุผลสนับสนุนให้สังคมโดยส่วนรวมหรือรัฐบาลในฐานะผู้แทนสังคม เป็นผู้รับภาระต้นทุนธรรมาภิบาล. รัฐธรรมนูญฉบับปี 2540 มิได้สนใจประเด็นภาระต้นทุนธรรมาภิบาล ธรรมาภิบาลย่อมเกิดขึ้นได้ยาก หากกล่าวด้วยภาษาเศรษฐศาสตร์ กลไกราคาแต่โดยลำพังมิอาจนำมาซึ่งธรรมาภิบาลได้

กฎหมายไม่อนุวัตตามรัฐธรรมนูญ
การเขียนรัฐธรรมนูญไทยยังมีจารีตสำคัญอีกประการหนึ่งที่มีผลต่อการปฏิรูปการเมือง คือ การละเลยบทบัญญัติว่าด้วยการตรากฎหมายใหม่ หรือแก้ไขเพิ่มเติมกฎหมายที่มีอยู่เดิม ให้อนุวัตตามบทบัญญัติแห่งรัฐธรรมนูญ. นอกจากไม่มีบทบัญญัติที่ว่า บรรดากฎหมายที่ขัดต่อบทบัญญัติแห่งรัฐธรรมนูญ จะต้องมีการแก้ไขเพิ่มเติม หรือจะต้องตรากฎหมายใหม่ ซึ่งสอดคล้องกับเจตนารมย์ของรัฐธรรมนูญแล้ว ยังไม่กำหนดเงื่อนเวลาในการตรากฎหมายหรือแก้ไขเพิ่มเติมกฎหมายเหล่านั้นด้วย

ผลที่เกิดขึ้นก็คือว่า, รัฐธรรมนูญ แม้จะร่างอย่างดีเลิศอย่างไร เมื่อยังคงบรรทัดท้ายในโครงสร้างกฎหมายเก่า และในโครงสร้างวัฒนธรรมการเมืองเดิม ก็มิอาจก่อให้เกิดการเปลี่ยนแปลงตามเจตนารมย์ได้ ตัวอย่างที่เห็นได้ชัดก็คือ รัฐธรรมนูญฉบับปี 2540 กำหนดให้มีสิทธิชุมชน แต่รัฐธรรมนูญ 2540 บังคับใช้มาเกือบทศวรรษ ก็ยังไม่มีการตรากฎหมายว่าด้วยสิทธิชุมชน

รัฐธรรมนูญ 2540 กำหนดให้มีเสรีภาพในข้อมูลข่าวสาร แต่ไม่แก้ไขพระราชบัญญัติข้อมูลข่าวสารของราชการ พ.ศ. 2540 ซึ่งบังคับใช้ก่อนรัฐธรรมนูญฉบับปี 2540 และไม่ได้เป็นไปตามเจตนารมย์ของรัฐธรรมนูญ

สรุป

- แนวความคิดว่าด้วยสันติประชาธรรม มีรากฐานมาจากวัฒนธรรมประชาธิปไตย

- จารีตการเขียนรัฐธรรมนูญซึ่งมีพื้นฐานมาจากวัฒนธรรมอำนาจนิยม ยากที่จะผลิตรัฐธรรมนูญอันนำพาสังคมไทยไปสู่อุตมรัฐแห่งสันติประชาธรรมได้

- ถ้าหากเป้าหมายของการปฏิรูปการเมืองอยู่ที่การสถาปนาหลักการสิทธิและเสรีภาพของชนชาวไทย และหลักการธรรมาภิบาล การผลักดันกระบวนการปฏิรูปการเมือง จะต้องเริ่มต้นที่การปฏิรูปจารีตการเขียนรัฐธรรมนูญ

หากจารีตการเขียนรัฐธรรมนูญมิอาจสลัดออกจากแอกวัฒนธรรมอำนาจนิยม การปฏิรูปการเมืองย่อมยากที่จะเกิดขึ้นได้. การปฏิรูปจารีตการเขียนรัฐธรรมนูญจะเป็นไปได้ก็ต่อเมื่อวัฒนธรรมประชาธิปไตยเป็นวัฒนธรรมการเมืองหลักของสังคมไทย การต่อสู้ระหว่างวัฒนธรรมประชาธิปไตยกับวัฒนธรรมอำนาจนิยมนั้นกินเวลา และมิใช่เรื่องง่ายที่วัฒนธรรมประชาธิปไตยจะเอาชนะวัฒนธรรมอำนาจนิยมได้

ท่านผู้มีเกียรติที่เคารพ ผมใช้เวลาเกินกว่าที่สมควร ในการแสดงปาฐกถาป๋วย อึ๊งภากรณ์ในวันนี้ ผมหวังเป็นอย่างยิ่งว่า ท่านจะได้ประโยชน์จากปาฐกถานี้ ขอสันติสุขจงมีแด่ท่านทั้งหลาย ขอขอบพระคุณเป็นอย่างยิ่ง

++++++++++++++++++++++++++++++++++++++++++

สนใจคลิกกลับไปอ่านทบทวนบทบรรยายถอดเทป

 

คลิกไปที่ กระดานข่าวธนาคารนโยบายประชาชน

นักศึกษา สมาชิก และผู้สนใจบทความมหาวิทยาลัยเที่ยงคืน
ก่อนหน้านี้ สามารถคลิกไปอ่านได้โดยคลิกที่แบนเนอร์

ไปหน้าแรกของมหาวิทยาลัยเที่ยงคืน I สมัครสมาชิก I สารบัญเนื้อหา 1I สารบัญเนื้อหา 2 I
สารบัญเนื้อหา 3 I สารบัญเนื้อหา 4 I สารบัญเนื้อหา 5 I สารบัญเนื้อหา 6
ประวัติ ม.เที่ยงคืน

สารานุกรมลัทธิหลังสมัยใหม่และความรู้เกี่ยวเนื่อง

webboard(1) I webboard(2)

e-mail : midnightuniv(at)gmail.com

หากประสบปัญหาการส่ง e-mail ถึงมหาวิทยาลัยเที่ยงคืนจากเดิม
midnightuniv(at)yahoo.com

ให้ส่งไปที่ใหม่คือ
midnight2545(at)yahoo.com
มหาวิทยาลัยเที่ยงคืนจะได้รับจดหมายเหมือนเดิม

มหาวิทยาลัยเที่ยงคืนกำลังจัดทำบทความที่เผยแพร่บนเว็บไซต์ทั้งหมด กว่า 1200 เรื่อง หนากว่า 20000 หน้า
ในรูปของ CD-ROM เพื่อบริการให้กับสมาชิกและผู้สนใจทุกท่านในราคา 150 บาท(รวมค่าส่ง)
(เริ่มปรับราคาตั้งแต่วันที่ 1 กันยายน 2548)
เพื่อสะดวกสำหรับสมาชิกในการค้นคว้า
สนใจสั่งซื้อได้ที่ midnightuniv(at)yahoo.com หรือ
midnight2545(at)yahoo.com

สมเกียรติ ตั้งนโม และคณาจารย์มหาวิทยาลัยเที่ยงคืน
(บรรณาธิการเว็บไซค์ มหาวิทยาลัยเที่ยงคืน)
หากสมาชิก ผู้สนใจ และองค์กรใด ประสงค์จะสนับสนุนการเผยแพร่ความรู้เพื่อเป็นวิทยาทานแก่ชุมชน
และสังคมไทยสามารถให้การสนับสนุนได้ที่บัญชีเงินฝากออมทรัพย์ ในนาม สมเกียรติ ตั้งนโม
หมายเลขบัญชี xxx-x-xxxxx-x ธนาคารกรุงไทยฯ สำนักงานถนนสุเทพ อ.เมือง จ.เชียงใหม่
หรือติดต่อมาที่ midnightuniv(at)yahoo.com หรือ midnight2545(at)yahoo.com

 

 

บรรณาธิการแถลง: บทความทุกชิ้นซึ่งได้รับการเผยแพร่บนเว็บไซต์แห่งนี้ มุ่งเพื่อประโยชน์สาธารณะ โดยเฉพาะอย่างยิ่ง เพื่อวัตถุประสงค์ในการขยายพรมแดนแห่งความรู้ให้กับสังคมไทยอย่างกว้างขวาง นอกจากนี้ยังมุ่งทำหน้าที่เป็นยุ้งฉางเล็กๆ แห่งหนึ่งสำหรับเก็บสะสมความรู้ เพื่อให้ทุกคนสามารถหยิบฉวยไปใช้ได้ตามสะดวก ในฐานะที่เป็นสมบัติร่วมของชุมชน สังคม และสมบัติที่ต่างช่วยกันสร้างสรรค์และดูแลรักษามาโดยตลอด. สำหรับผู้สนใจร่วมนำเสนอบทความ หรือ แนะนำบทความที่น่าสนใจ(ในทุกๆสาขาวิชา) จากเว็บไซต์ต่างๆ ทั่วโลก สามารถส่งบทความหรือแนะนำไปได้ที่ midnightuniv(at)gmail.com (กองบรรณาธิการมหาวิทยาลัยเที่ยงคืน: ๒๘ มกาคม ๒๕๕๐)

ปาฐกถาในวันนี้จะจำกัดการวิเคราะห์เฉพาะ"จารีตการเขียนรัฐธรรมนูญ" ไม่ได้พูดถึง"จารีตรัฐธรรมนูญโดยทั่วไป" และผมจำเป็นจะต้องกล่าวตั้งแต่ต้นว่า ผมได้ประโยชน์และได้รับอิทธิพลจากงานเขียนของ ศ.นิธิ เอียวศรีวงศ์, แห่งมหาวิทยาลัยเที่ยงคืน. องค์ปาฐก"ป๋วย อึ๊งภากรณ์"คนที่สี่, เรื่อง "รัฐธรรมนูญฉบับวัฒนธรรมการเมืองไทย". จารีตการเขียนรัฐธรรมนูญ เป็นมือที่มองไม่เห็น แม้จะไม่ใช่หัตถ์ของพระผู้เป็นเจ้าของมาราโดนา (ฮาลั่นห้อง) เพราะว่าหัตถ์ของพระผู้เป็นเจ้าของมาราโดนานั้นทั่วโลกมองเห็น เพียงแต่ว่ากรรมการในสนามมองไม่เห็น