Document 1649

15-10-2551 (1649)

การปฏิรูปการเมืองมิอาจเกิดในสังคมที่แยกขั้วเกินกว่าจะเข้าใจได้เช่นปัจจุบัน
รังสรรค์ ธนะพรพันธุ์ : การปฏิรูปการเมืองกับการออกแบบรัฐธรรมนูญ
กองบรรณาธิการมหาวิทยาลัยเที่ยงคืน: รวบรวม
ปาฐกถา ๑๔ ตุลาคม ๒๕๕๑ ณ อนุสรณ์สถาน ๑๔ ตุลา สี่แยกคอกวัว กรุงเทพฯ
บทความวิชาการนี้ สามารถ download ได้ในรูป word

บทความรวบรวมต่อไปนี้ ได้รับการบรรจุเข้าเป็นส่วนหนึ่งในโครงการ
สื่อเพื่อบริบทสิทธิมนุษยชน ของเว็บไซต์มหาวิทยาลัยเที่ยงคืน
ซึ่งเป็นโครงการที่ไม่หวังผลกำไร โดยมีวัตถุประสงค์เพื่อแสวงหาตัวอย่าง
และกรณีศึกษาเกี่ยวกับเรื่องสิทธิมนุษยชนจากประเทศชายขอบทั่วโลก
มาเป็นตัวแบบในการวิเคราะห์และสังเคราะห์ เพื่อเผชิญกับปัญหาสิทธิมนุษยชน
และสิทธิชุมชนในประเทศไทย โดยอยู่ภายใต้ลิขซ้าย (copyleft)

บทความต่อไปนี้ นำมาจากบทสรุปปาฐกถา ๑๔ ตุลาคม ๒๕๕๑ จากเว็บไซต์ประชาไท
และเวที "ประชาชาติเสวนา" ณ อาคารมติชน เมื่อเดือนมีนาคม ๒๕๕๑ ดังนี้
๑. รังสรรค์ ธนะพรพันธุ์ การปฏิรูปการเมืองมิอาจเกิดในสังคมที่แยกขั้วเกินกว่าจะเข้าใจได้เช่นปัจจุบัน
๒. (ภาคผนวก) รังสรรค์ ธนะพรพันธุ์ มองเศรษฐกิจ-การเมืองไทยผ่าน รธน.๕๐

บทความเพื่อประโยชน์ทางการศึกษา
ข้อความที่ปรากฏบนเว็บเพจนี้ ได้รักษาเนื้อความตามต้นฉบับเดิมมากที่สุด
เพื่อนำเสนอเนื้อหาตามที่ผู้เขียนต้องการสื่อ กองบรรณาธิการเพียงตรวจสอบตัวสะกด
และปรับปรุงบางส่วนเพื่อความเหมาะสมสำหรับการเผยแพร่ รวมทั้งได้เว้นวรรค
ย่อหน้าใหม่ และจัดทำหัวข้อเพิ่มเติมสำหรับการค้นคว้าทางวิชาการ
บทความมหาวิทยาลัยเที่ยงคืน ลำดับที่ ๑๖๔๙
เผยแพร่บนเว็บไซต์นี้ครั้งแรกเมื่อวันที่ ๑๕ ตุลาคม ๒๕๕๑
(บทความทั้งหมดยาวประมาณ ๑๔.๕ หน้ากระดาษ A4)

+++++++++++++++++++++++++++++++++++++++++++++++++++

๑. รังสรรค์ ธนะพรพันธุ์ : "การปฏิรูปการเมืองมิอาจเกิดในสังคมที่แยกขั้วเกินกว่าจะเข้าใจได้เช่นปัจจุบัน"
เก็บความจาก : ปาฐกถา 14 ตุลาคม 2551 ณ อนุสรณ์สถาน 14 ตุลา สี่แยกคอกวัว กรุงเทพฯ / วันที่ 14 ตุลาคม 2551

การปฏิรูปการเมืองกับการออกแบบรัฐธรรมนูญ (Constitutional Design)
รังสรรค์ ธนะพรพันธุ์ : คณะเศรษฐศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์

คำโปรย
"การปฏิรูปการเมืองมิอาจเกิดขึ้นได้ในสังคมการเมืองที่มีการแยกขั้วเกินกว่าที่จะเข้าใจได้ดังเช่นสังคมไทยปัจจุบัน เพราะการปฏิรูปการเมืองโดยตัวของมันเองมีแต่จะจุดชนวนของการแยกขั้ว การปฏิรูปการเมืองต้องการฉันทานุมัติจากประชาชน ปราศจากฉันทานุมัติจากประชาชน รัฐธรรมนูญที่ร่างใหม่ย่อมไม่มีเสถียรภาพ หากสังคมไทยยังไม่คืนสภาพสู่สังคมแห่งการใช้เหตุผล การปฏิรูปการเมืองและการร่างรัฐธรรมนูญที่จะได้รับฉันทานุมัติยากที่จะเกิดขึ้นได้"

ความนำ
การเลือกหัวข้อการปฏิรูปการเมืองกับการออกแบบรัฐธรรมนูญนี้ ไม่ได้ต้องการเสนอพิมพ์เขียวในการปฏิรูปการเมือง ไม่ต้องการเสนอวิธีการออกแบบร่างร่างรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ แต่ต้องการชี้ประเด็นสำคัญบางอย่าง
สำหรับการปาฐกถาวันนี้ แบ่งเป็น 2 หัวข้อใหญ่ คือ

1. การปฏิรูปการเมือง กับ
2. การออกแบบรัฐธรรมนูญ

โดยขอเริ่มต้นนำปาฐถาโกมล คีมทอง ๒๕๑๘ ของ เสน่ห์ จามริก ที่พูดถึง ๑๔ ตุลาว่าเป็นการปฏิวัติวัฒนธรรมที่สำคัญ

(1). การปฏิรูปการเมือง
ปฏิรูปการเมือง...เพื่ออะไร ?ในส่วนแรกจะพูดการปฏิรูปการเมือง โดยต้องการเน้นว่าปฏิรูปการเมืองเพื่ออะไร? ในบรรดารัฐธรรมนูญ 18 ฉบับที่ออกมาจนขณะนี้ มีเพียง 1 ฉบับที่เขียนในคำปรารภชัดเจนว่า ร่างขึ้นบนฐานเจตนารมณ์ของการปฏิรูปการเมือง รัฐธรรมนูญปี 2550 ไม่ปรากฏคำนี้ แม้ สสร.50 มักพูดถึงว่าร่างนี้ว่าเป็นไปเพื่อปฏิรูปการเมือง น่าสนใจว่า ในการร่างรัฐธรรมนูญทั้งฉบับ 40 และ 50 สสร.ทั้ง 2 ชุดไม่เคยมีการถกอภิปรายว่าต้องการปฏิรูปการเมืองเพื่ออะไร?

ในรัฐธรรมนูญ 40 ปรากฏในคำปรารภชัดเจนว่า ต้องการปฏิรูปเพื่อ 3 เป้าหมายหลัก คือ

1. ส่งเสริมและคุ้มรองสิทธิเสรีภาพของประชาชน
2. ให้ประชาชนมีส่วนร่วมการปกครองและตรวจสอบการใช้อำนาจรัฐ
3. ปรับปรุงโครงสร้างทางการเมืองให้มีเสถียรภาพและประสิทธิภาพ

ส่งเสริมและคุ้มรองสิทธิเสรีภาพของประชาชน
ในเรื่องสิทธิ เสรีภาพของประชาชน เราพบว่า การออกกฎหมายประกอบรัฐธรรมนูญ และแก้ไขเพิ่มเติมกฎหมายที่บังคับใช้อยู่แล้วเพื่อส่งเสริมเรื่องนี้ ไม่เป็นไปอย่างเข้มแข็ง จนบัดนี้สิ่งที่เรียกว่า "สิทธิชุมชน" ก็ยังไม่มีกฎหมาย ส่วนการเติบโตของภาคการเมืองประชาชนและการมีส่วนร่วมทางการเมืองนั้น ก็เกิดขึ้นจากภาคประชาชนเอง แต่ที่รัฐธรรมนูญประสบความสำเร็จ คือการสร้าง strong executive (ฝ่ายบริหารที่เข้มแข็ง) มีการปกป้องนายกฯ อย่างเข้มแข็ง จนเกิดการรวบอำนาจผูกขาดทางการเมือง ทำให้ดูดซับส่วนเกินทางเศรษฐกิจในกระบวนการบริหารและกำหนดนโยบาย เป็นที่มาของการต่อต้านระบอบทักษิณ อยากเรียกร้องให้ชุมชนวิชาการและประชาชนสนใจคำถามว่า "ปฏิรูปการเมืองเพื่ออะไร?" ตอบคำถามนี้ให้ได้ก่อนเดินเครื่องปฏิรูปการเมือง

เป้าหมาย 2 ระดับของการปฏิรูปการเมือง
การปฏิรูปการเมืองแบ่งเป้าหมายออกเป็น 2 ระดับ คือ "ระดับบั้นปลาย" กับ "ระดับขั้นกลาง"

เป้าหมายในบั้นปลาย คือ การสถาปนาระบอบการเมืองการปกครองที่เอื้อให้ประชาชนมีชีวิตที่ดี แบ่งปันทรัพยากรอย่างเท่าเทียมกัน สังคมมีสันติสุข ดังนั้น ตลาดการเมืองจึงเป็นตลาดการแลกเปลี่ยนซื้อขายบริการความสุข พรรคการเมืองและนักการเมืองเสนอขายบริการความสุขให้แก่ประชาชน เมื่อได้รับเลือกตั้งแล้วได้ผลิตบริการความสุขให้หรือไม่ รัฐธรรมนูญต้องให้ความสนใจ

เป้าหมายขั้นกลาง เรื่องนี้ว่าผมเปลี่ยนแปลงความคิดไปจากตอนที่เขียนหนังสือเศรษฐศาสตร์รัฐธรรมนูญ

- เป้าหมายแรกคือ "การแข่งขันทางการเมือง" ซึ่งต้องยอมรับว่าไม่มีทางที่ตลาดการเมืองจะมีการแข่งขันสมบูรณ์ได้
แต่ก็ต้องให้มีการแข่งขันมากไปกว่าที่เป็นมาและเป็นอยู่

- เป้าหมายที่สอง คือ เรื่อง"ธรรมาภิบาล" เป็นประเด็นที่วงวิชาการ เศรษฐศาสตร์การเมืองสนใจศึกษามาก โดยเฉพาะประเด็นความรับผิด

ถ้าเราจะปฏิรูปการเมือง ต้องส่งเสริมให้มีการแข่งขันทางการเมืองมากขึ้น อุปสรรคหลักของเรื่องนี้อยู่ที่ความไม่สมบูรณ์ของสารสนเทศ นักการเมืองและพรรคการเมืองมีสารสนเทศสมบูรณ์กว่าประชาชน เป็นลักษณะเช่นเดียวกับตลาดการเงินเช่นกัน อย่างไรก็ดี มันก็ไม่ใช่เป็นเหตุที่จะละเลยให้มีการแข่งขันที่สมบูรณ์ขึ้น เพราะมันจะช่วยให้สังคมการเมืองสามารถผลิตบริการความสุขให้ประชาชนด้ด้วยต้นทุนต่ำและมีคุณภาพ เรื่องธรรมาภิบาลก็เช่นกัน โดยหวังว่าการแข่งขันที่มากขึ้นกับระบอบที่มีธรรมาภิบาลจะทำให้ประชาชนมีชีวิตที่ดี สังคมมีสันติสุข

ส่วนที่มีนักเศรษฐศาสตร์จำนวนไม่น้อยมีความเห็นว่า ไม่สามารถเปรียบตลาดการเมืองกับตลาดสินค้าและบริการ แตกต่างในพื้นฐานหลายประการ
ผมจะขอข้ามในประเด็นเหล่านั้นไปก่อน

ความหมายของการแข่งขันทางการเมือง
ความหมายของการแข่งขันทางการเมือง มีความหมายแตกต่างกันอย่างน้อย 3 ความหมาย

1. การแข่งขันเพื่อยึดกุมตำแหน่งทางการเมือง จะส่งเสริมให้มันเพิ่มขึ้นได้อย่างไร?
2. การกระจายอำนาจทางการเมือง ทำให้อำนาจรัฐบาลส่วนกลางลดลง กระจายสู่หน่วยปกครองท้องถิ่น
3. การแข่งขันของพรรคการเมือง (จำเป็นต้องไม่ลงรายละเอียดในเรื่องนี้เพราะเวลาน้อย)

การแข่งขันทางการเมืองก่อให้เกิดประโยชน์และโทษอย่างไร?
ประโยชน์ที่คาดว่าจะได้ คือ

1. ลดการกระจุกตัวของอำนาจที่เปิดโอกาสให้มีการใช้อำนาจในทางฉ้อฉลได้ง่าย
2. ทำให้สารสนเทศทางการเมืองสมบูรณ์มากขึ้น สังคมการเมืองโปร่งใสมากขึ้น
3. ทำให้มีความรับผิดในทางการเมือง นักการเมืองและพรรคต้องรับผิดต่อประชาชนมากขึ้น
4. ช่วยลดทอนการดูดซับส่วนเกินทางเศรษฐกิจในกะรบวนการกำหนดนโยบาย
5. บริการสาธารณะจะดีขึ้น ถ้าตลาดการเมืองเป็นตลาดซื้อขายบริการความสุข ประชาชนจะเลือกจากนักการเมือง
ที่สามารถผลิตบริการนั้นมีคุณภาพและต้นทุนต่ำที่สุด

ผลเสียที่คาดว่าจะเกิด

1. ผู้ที่ดำรงตำแหน่งทางการเมืองอยู่ อาจรู้สึกว่าการแข่งขันนั้นเข้มข้น ตัวเองอาจพ่ายแพ้ทางการเมือง
ทำให้อาจจะเร่งดูดซับ ส่วนเกินทางเศรษฐกิจจากการกำหนดนโยบาย

2. ผู้ดำรงตำแหน่งอยู่อาจไม่กล้าริเริ่มนโยบายใหม่ ถ้าต้องตามมาด้วยการเก็บภาษีเพิ่มและทำลายคะแนนนิยมทางการเมือง

ข้อเสนอเกี่ยวกับนักการเมือง พรรคการเมือง ตลาดการเมือง
ข้อเสนอเกี่ยวกับตลาดนักการเมือง เช่น ต้องไม่มีอุปสรรคในการเข้าหรืออกจากการแข่งขัน ต้องเลิกบังคับ ส.ส.สังกัดพรรค เลิกระบอบบัณฑิตยาธิปไตยสำหรับผู้สมัคร ส.ส.

ข้อเสนอเกี่ยวกับตลาดพรรคการเมือง คือ

1. ต้องอำนวยการให้จัดตั้งพรรคการเมืองเป็นไปได้ง่าย แต่ พ.ร.บ.ว่าด้วยพรรคการเมือง แม้ว่าจะเปิดโอกาสให้มีการตั้งพรรคง่าย แต่เต็มไปด้วยเงื่อนไขที่ทำให้อยู่ยาก เช่น จำนวนสมาชิก สาขาพรรค ซึ่งไม่เป็นประโยชน์ต่อพรรคขนาดเล็ก อย่าลืมว่าพรรคที่มีอุดมการณ์มักเติบโตจากพรรคขนาดเล็กและไม่สามารถแบกรับภาระเหล่านั้นได้

2. เรื่องการกระจายอำนาจ อปท.ต้องมีอิสระทางการคลัง มีอำนาจจัดเก็บภาษี และรัฐบาลกลางให้งบประมาณมากขึ้น รวมทั้งกำหนดให้ท้องถิ่นมีหน้าที่ผลิต local public goods เช่น บริการการศึกษา สาธารณสุข ตำรวจ

ข้อเสนอเกี่ยวกับสารสนเทศทางการเมือง เช่น เผยแพร่สถิติการเข้าประชุมรัฐสภา, เผยแพร่มติของพวกเขาในการลงมติอนุมัติ/ไม่อนุมัติ ร่างพ.ร.บ.หรือสนธิสัญญาต่างๆ, เผยแพร่หนี้สิน/ทรัพย์สินผู้ดำรงตำแหน่งทางการเมือง ผู้สมัคร ส.ส.,ส.ว. , เผยแพร่ การต้องคดีผู้ดำรงตำแหน่ง, เผยแพร่ข้อมูลนโยบายของพรรคการเมือง, เผยแพร่การใช้จ่ายจริงของรัฐบาลในแผนงานและโครงการต่างๆ

ข้อเสนอเกี่ยวกับกฎหมายป้องกันการผูกขาดในทางการเมือง (Political Competition Law) การเมืองก็ควรมีการห้ามพรรคการเมืองควบหรือครอบพรรคอื่นระหว่างมีสภาผู้แทนฯ และยังไม่ได้ยุบสภา, ห้าม ส.ส.ย้ายพรรคในระหว่างมีสภาผู้แทนฯ และไม่ได้ยุบสภา ยกเว้นแต่พรรคถูกยุบ

ธรรมาภิบาล การกำหนดในรัฐธรรมนูญ
ธรรมภิบาลถือเป็นเป้าหมายที่สำคัญ ในการนำไปสู่เป้าหมายสุดท้ายของการปฏิรูปการเมือง อย่างต่ำสุดต้องพูดถึงเรื่องความโปร่งใส การมีส่วนร่วม และการรับผิด

ในเรื่องความโปร่งใส

ข้อพิจารณาที่ 1. คือ เสรีภาพในข้อมูลข่าวสาร รัฐธรรมนูญต้องให้หลักประกัน

ข้อพิจารณาที่ 2. ข้อมูลข่าวสารทางราชการถือเป็นสมบัติสาธารณะ ต้องเปิดเผย การไม่เปิดเผยมีความผิด อันนี้ต่างจากรัฐธรรมนูญ 40 และ50 ที่ยึดหลักว่าคนที่ต้องการข้อมูลต้องแบกรับภาระต้นทุนของการได้มาซึ่งข้อมูลข่าวสาร เพราะต้องยื่นคำร้องต่อคณะกรรมการฯ

ข้อพิจารณาที่ 3. เสนอให้กำหนดเป็นกฎหมายประกอบรัฐธรรมนูญ ดังตัวอย่าง US freedom of info Act of 1966 ซึ่งทำให้ต้องเปิดเผยข้อมูลแพนตากอนในช่วงสงครามเวียดนาม

ข้อพิจารณาที่ 4. กำหนดให้กฎหมาย ให้เสรีภาพสื่อมวลชนเป็นกฎหมายประกอบรัฐธรรมนูญ

ข้อพิจารณาที่ 5. รายงานการศึกษาโครงการลงทุนของรัฐเป็นสมบัติสาธารณะ ไม่เปิดเผยถือว่าผิดกฎหมาย เช่น การประเมินโครงการ การศึกษาความเป็นไปได้ของโครงการ การประเมินผลกระทบที่มีต่อสิ่งแวดล้อม

ข้อพิจารณาที่ 6. เงินบริจาคพรรคการเมือง ต้องรายงานยอดเงิน พร้อมเปิดเผยรายชื่อทุกเดือน เพราะนี่เป็นการซื้อเสียงยิ่งกว่าที่ไปจ่ายเงินให้ประชาชน ต้องเปิดให้รู้ว่าเมื่อพรรคนี้มีอำนาจแล้วได้ดำเนินนโยบายเอื้อประโยชน์ต่อกลุ่มทุนที่บริจาคหรือไม่

ในเรื่องการมีส่วนร่วม ขอข้ามเรื่องนี้ไปเนื่องจากเวลาน้อย

ในเรื่องความรับผิด รัฐธรรมนูญอาจช่วยได้บ้าง ความรับผิดที่สำคัญ คือ ความรับผิดในการส่งมอบบริการความสุขให้ประชาชน เช่น ในการเลือกตั้งไปโฆษณาบริการของตนเอง แต่เมื่อมีอำนาจ หากนักการเมืองและพรรคการเมืองไม่ส่งมอบบริการความสุขจะทำอย่างไร? ทั้งรัฐธรรมนูญปี 40 และปี 50 ต่างไม่ให้ความสำคัญในการสร้างกลไกเกี่ยวกับความรับผิด

ข้อพิจารณาที่ 1. ในการแถลงนโยบาย นายกฯ ต้องแถลงด้วยว่านโยบายที่ใช้หาเสียง นโยบายใดบ้างที่ไม่ปรากฏในนโยบายของรัฐบาล
ข้อพิจารณาที่ 2. ต้องแถลงและเสนอรายงานต่อสภาทุกปี ระบุอย่างชัดเจนว่า นโยบายที่แถลงไปนโยบายใดยังไม่ได้ดำเนินการ นโยบายใดดำเนินการถึงไหน
ข้อพิจารณาที่ 3. การใช้งบในทางสูญเปล่า และดำเนินนโยบายผิดพลาดจนก่อให้เกิดความเสียหายแก่สังคม รัฐมนตรีและหน่วยงานที่รับผิดชอบต้องรับผิดทางแพ่ง อันนี้ยกประเด็นให้มาถกกัน

(2). การออกแบบรัฐธรรมนูญ
เกี่ยวกับการออกแบบรัฐธรรมนูญจะพูดถึง 2 เรื่อง คือ

- หลักการออกแบบรัฐธรรมนูญ และ
- ประเด็นสำคัญในการออกแบบรัฐธรรมนูญ

โดยขอพูดเฉพาะเรื่องที่ 2. ส่วนเรื่องหลักการออกแบบ ไม่ขอลงรายละเอียด แต่โดยคร่าวๆ คือ เรามองรัฐธรรมนูญว่าเป็นอะไร? สิ่งที่เสนอคือ ต้องการให้รัฐธรรมนูญเป็นกลไกการประสานงานในสังคม (Social Coordination Mechanism) เพื่อให้สังคมการเมืองบรรลุเป้าหมายของการปฏิรูปการเมือง

ประเด็นสำคัญในการออกแบบรัฐธรรมนูญ คือ

1. สิทธิเสรีภาพและหน้าที่ของชนชาวไทย
2. อำนาจนิติบัญญัติ
3. อำนาจบริหาร
4. อำนาจตุลาการ
5. การแบ่งแยกอำนาจ และการตรวจสอบถ่วงดุล
6. ธรรมภิบาล
7. ธรรมนูญการคลังและธรรมนูญการเงิน
8. กฎการลงคะแนนเสียง
9. องค์กรอิสระตามรัฐธรรมนูญ
10. กฎหมายประกอบรัฐธรรมนูญและการแก้ไขเพิ่มเติมกฎหมายเพื่ออนุวัตรตามรัฐธรรมนูญ
11. การให้ความเห็นชอบร่างรัฐธรรมนูญ
12. การปริทัศน์รัฐธรรมนูญ (Review)
13. การแก้ไขเพิ่มเติมและการร่างรัฐธรรมนูญ

1. เรื่องสิทธิเสรีภาพและหน้าที่ของปวงชนชาวไทย เพียงแต่ตั้งคำถามให้ถกว่า หน้าที่ใดควรบรรจุย่อมขึ้นกับดุลยพินิจของผู้ร่าง และพบว่าบางครั้งเกินกว่าความจำเป็น ส่วนที่ไม่เห็นด้วยอย่างยิ่งคือ การกำหนดหน้าที่ในการใช้สิทธิเลือกตั้ง นัยสำคัญคือการบังคับ ลิดรอนสิทธิทางการเมืองในขั้นพื้นฐาน ส่วนการระงับความขัดแย้งให้ใช้มติเอกฉันท์ทำให้ทำได้ยาก ส่วนการกำหนดสิทธิเสรีภาพขอปวงชนทำให้ลดความขัดแย้ง ลดทอนความรุนแรงของความขัดแย้ง

อาจอหังการ์เกินไปที่จะบอกว่าไม่มีบทบัญญัติสากลว่าด้วยสิทธิเสรีภาพ เพราะมันแตกต่างไปตามกาละและเทศะ จึงต้องทบทวนในรัฐธรรมนูญเป็นครั้งคราว อย่างไรก็ตาม รัฐธรรมนกำหนดเรื่องสิทธิเสรีภาพอย่างกว้างขวาง คำถามพื้นฐานคือ รัฐธรรมนูญฉบับ 50 กำหนดสิทธิพื้นฐานมากเกินกว่าศักยภาพของรัฐในการตอบสนองหรือไม่ ถ้ารัฐไม่สามารถตอบสนองได้ สิ่งที่เกิดคือ คุณภาพของบริการของรัฐจะต่ำลงเรื่อยๆ เช่น บริการการศึกษา แม้จะเห็นด้วยในหลักการว่าประชาชนควรได้รับ แต่จะให้เป็น universal service หรือไม่? อย่างไรก็ตาม เรื่องสิทธิจะไร้ความหมายถ้าไม่บัญญัติกฎหมายใหม่ล้อตามรัฐธรรมนูญ และไม่เปลี่ยนแปลงวัฒนธรรมให้เคารพสิทธิผู้อื่น สิ่งสำคัญคือต้องเน้นย้ำเรื่องเสรีภาพในข้อมูลข่าวสารด้วย (freedom of information)

นอกจากนี้ยังเสนอให้มีการสถาปนาสิทธิในทางเศรษฐกิจ (economic rights) ของชนชาวไทย เรื่องนี้ผมให้ความสำคัญมากกว่า การให้บริการสวัสดิการกับชนชาวไทยอย่างเสมอภาคเสียอีก ไม่มีรัฐธรรมนูญฉบับไหนระบุให้ประชาชนมีสิทธิได้รับหลักประกันรายได้ขั้นต่ำในการประทังชีวิต

2. เรื่องอำนาจนิติบัญญัติ

ข้อพิจารณาที่ 1. จารีตรัฐธรรมนูญไทยบั่นทอนการทำหน้าที่นิติบัญญัติ ทั้งที่รัฐธรรมนูญควรมีบทบัญญัติเกื้อกูลการใช้อำนาจนิติบัญญัติของรัฐสภา เช่น ส.ส.มีอำนาจเสนอร่างกฎหมายโดยไม่ต้องขอมติพรรค แต่ต้องมีสมาชิก ส.ส.ไม่น้อยกว่า 5% ลงนามรับรอง, ส.ส.มีอำนาจในการเสนอกฎหมายการเงินโดยไม่ต้องผ่านการเห็นชอบจากนายกฯ นอกจากนี้ยังต้องมีบทบัญญัติในรายละเอียดที่จะจำกัดอำนาจฝ่ายบริหารในการตรา พ.ร.ฎ. หรือ เพราะบางครั้งกฎหมายลำดับรองเหล่านั้น หรือกฎกระทรวงอาจมีผลกระทบมากกว่าตัว พ.ร.บ.เสียอีก

ข้อพิจารณาที่ 2 รัฐสภาต้องการเป็นระบบสภาเดี่ยวหรือสภาคู่ เป็นประเด็นที่ต้องถกเถียงกัน แต่ระบบรัฐสภาไทยค่อนข้างลงตัวในระบบสภาคู่ แต่กระนั้นก็มีคนไม่เห็นด้วยกับมัน

ข้อพิจารณาที่ 3 ระบบการเลือกตั้ง คำถามคือต้องการเห็นสังคมการเมืองพัฒนาไปแบบไหน ต้องการเป็นทวิพรรค ( Bi-Party system) หรือพหุพรรค (Multi-Party system) เพราะระบบการเลือกตั้งมีผลต่อพัฒนาการของการเมืองในระบบของอังกฤษ แคนาดา ออสเตรเลีย เป็นระบบเขตเดียวคนเดียว กฎการลงคะแนนเสียงคือ คนได้คะแนนสูงสุดได้รับเลือก โดยไม่ดูว่าเกิน 50% ของผู้ใช้สิทธิเลือกตั้งหรือไม่ ซึ่งนำไปสู่ระบบทวิพรรค ถ้าใช้ระบบ Proportional Representation เป็นระบบพหุพรรค และยังมีทางเลือกเป็นระบบที่ 3 คือ Mix member Electoral system ซึ่งปรากฏในรัฐธรรมนูญ 40

คำถามคือต้องการเห็นรัฐสภาขนาดใหญ่หรือเล็ก ส่วนผมอยากเห็นรัฐสภาขนาดเล็ก ซึ่งต้องกระจายอำนาจออกจากส่วนกลาง ข้อเสนอที่เสนอเป็นตุ๊กตา คือ ส.ส.400 ผู้แทนเขต 300 ปาร์ตี้ลิสต์ 100. การเลือกตั้ง ส.ส. ใช้ single member district representation ปาร์ตี้ลิส์ ใช้ประเทศเป็นเขตการเลือกตั้งโดยไม่มีเกณฑ์คะแนนเสียงขั้นต่ำ ส่วน ส.ว.นั้นเลือกจังหวัดละ 1 คน

3. เรื่องอำนาจบริหาร

ข้อพิจารณาที่ 1. นายกฯ ต้องเป็น ส.ส. หรือ ส.ว.
ข้อพิจารณาที่ 2. รมต. ไม่จำเป็นต้องเป็นสมาชิกสภา แต่ต้องได้รับความเห็นชอบจากสภา
ข้อพิจารณาที่ 3. นายกฯ ต้องเสนอร่างนโยบายต่อสภาผู้แทนก่อนเข้าบริหาร และต้องให้การเห็นชอบโดยมีการลงมติ ตรงกันข้ามกับจารีตรัฐธรรมนูญ

4. เรื่องอำนาจตุลาการ

ข้อพิจารณาที่ 1. ใครมีอำนาจแต่งตั้งและปลดตุลาการ
ข้อพิจารณาที่ 2.อำนาจตุลาการควรก้าวล่วงไปเขตอื่นมากน้อยเพียงใด ตราบจนรัฐธรรมนูญ 40 อำนาจตุลาการอยู่ด้วยตัวของตัวเอง
ไม่ได้ยุ่งเกี่ยวกับอำนาจอื่น แต่รัฐธรรมนูญ 50 ตุลาการได้ก้าวล่าวงไปใช้อำนาจนิติบัญญัติและบริหาร

ข้อพิจารณาที่ 3. ผู้พิพากษาและตุลาการต้องมีอิสระในการพิจารณาคดี

5. เรื่องการแบ่งแยกอำนาจอธิปไตย
หลักนี้มีความหมายหลากหลาย มีทั้งทางกายภาพคือ การแบ่งแยกตัวบุคคลที่ใช้อำนาจ เช่น ห้าม ส.ส.ดำรงตำแหน่ง รมต. แต่ตรงนี้ต้องการเน้นความสำคัญ

เรื่องที่ 1. การแยกอำนาจหน้าที่
เรื่องที่ 2. การตรวจสอบถ่วงดุล ถามว่าใครควรมีหน้าที่ตรวจสอบการใช้อำนาจตุลาการ และจะตรวจสอบได้อย่างไร? ดังนั้นองค์กรอิสระที่มีหน้าที่ตรวจสอบทั้ง 3 อำนาจต้องมีการกำหนดอำนาจและหน้าที่ให้ชัด อย่างไรก็ตาม ตั้งแต่รัฐธรรมนูญปี 40 ได้แยกอำนาจหน้าที่องค์กรอิสระได้เป็น 2 ประเภท

1. ควบคุมกำกับตรวจสอบสังคมการเมือง
2. ควบคุมกำกับตรวจสอบเฉพาะ sector เช่น เรื่องวิทยุโทรทัศน์ โทรคมนาคม ซึ่งไม่เห็นด้วยที่จะใส่ไว้ในรัฐธรรมนูญ ควรเป็นกฎหมายแยกต่างหาก นอกจากนี้ สื่อมวลชนยังมีบทบาทในการตรวจสอบเช่นเดียวกับประชาชน รัฐธรรมนูญจึงต้องประกันสิทธิในการแสดงความเห็น และเสรีภาพสื่อ

6. เรื่องธรรมภิบาล
ธรรมาภิบาล ถ้าสังคมมีสิ่งนี้ ประโยชน์จะตกกับทั้งสังคมโดยส่วนร่วม จึงเป็น pure public goods ซึ่งรัฐธรรมนูญทั้งปี 40 และ 50 วางหลักไว้ว่า คนต้องการธรรมาภิบาลต้องรับภาระต้นทุนด้วย ต้องทำลายหลักการนี้ ถ้าเราต้องการมันและเชื่อว่ามันเป็นสินค้าสาธารณะที่แท้ สังคมต้องเป็นผู้รับภาระของการได้มาซึ่งธรรมภิบาล จึงต้องเปลี่ยนบทบัญญัติในรัฐธรรมนูญใหม่

7. ธรรมนูญทางการคลัง
ธรรมนูญทางการเงิน รัฐธรรมนูญมีการแยกตัวบุคคลชัดเจน แต่ไม่ค่อย มี monetary อย่างไรก็ตาม การแบ่งแยกตัวบุคคลก็ไม่เหมือนกับประเทศพัฒนาแล้ว ซึ่งเป็นบทบัญญัติที่ต้องการลดอำนาจของฝ่ายบริหารในทางการคลัง เช่น ในสหรัฐอเมริกามี social movement มา 30 กว่าปี จะให้มี balance budget amendment คือให้รัฐบาลใช้งบประมาณสมดุล แต่จารีตรัฐธรรมนูญไทยกลับตาลปัตร เพราะควบคุมอำนาจทางการคลังของฝ่ายนิติบัญญัติ เช่น ห้ามฝ่ายนิติบัญญัตินำเสนอกฎหมายทางการเงิน ห้ามฝ่ายนิติบัญญัติแปรญัตติลดวงเงินงบประมาณรายจ่าย เป็นการลดทอนอำนาจฝ่ายนิติบัญญัติ

ข้อพิจารณาที่ 1. การเก็บภาษีอากร ถ้าไม่ได้รับความเห็นชอบจากประชาชนไม่อาจกระทำได้

ข้อพิจารณาที่ 2 รัฐบาลมีอำนาจจัดสรรงบประมาณแก่องค์กรประชาชนและองค์การพัฒนาเอกชนที่มีผลงานในด้านการพัฒนาสังคม เศรษฐกิจ การเมืองโดยประจักษ์แจ้ง จากที่มีจารีตแต่ในทางจัดสรรให้หน่วยงานรัฐ

ข้อพิจารณาที่ 3. รัฐบาลต้องจัดสรรรายได้จากการเก็บภาษี ให้หน่วยการปกครองท้องถิ่นตามสัดส่วนอันพึงได้ ทั้งภาษีเงินได้บุคคลธรรมดา นิติบุคคล ภาษีการขาย การบริโภค ทรัพยากร และรัฐบาลมีอำนาจจัดสรรายได้ให้แก่หน่วยการปกครองท้องถิ่นที่มีรายได้น้อย โดยให้มากกว่าหน่วยการปกครองท้องถิ่นที่มีรายได้มาก

นอกจากนี้ควรให้ธนาคารแห่งประเทศไทยมีความเป็นอิสระในการบริหารนโยบายการเงิน เพื่อบรรลุเป้าหมายเสถียรภาพราคาและการเงิน โดยต้องไม่ละเลยการพิจารณาผลกระทบที่มีต่อเป้าหมายความยากจน และการกระจายรายได้ ตลอดจนเป้าหมายการเจริญเติบโตทางเศรษฐกิจและการจ้างงาน โดย ธปท.ต้องรายงานและให้การต่อรัฐสภาอย่างน้อยปีละ 2 ครั้ง

8. เรื่องกฎการลงคะแนนเสียง
เราเข้าใจผิดมาตลอดว่าที่ปรากฏในรัฐธรรมนูญเป็นคะแนนเสียงข้างมาก จริงๆ แล้วเป็นกฎข้างน้อย คือ กำหนดองค์ประชุมไว้ว่าต้องเกินกว่ากึ่งหนึ่งของสมาชิก และมติต้องเกินกึ่งหนึ่งของผู้เข้าประชุม ดังนั้นเท่ากับกฎหมายผ่านด้วยคะแนนมากกว่า 25% ของสมาชิกเท่านั้น ทำให้สังคมไทยมีกฎหมายมากเกินว่าความสามารถในการบังคับใช้ กฎคะแนนเสียงข้างน้อยเช่นนี้อาจอนุโลมใช้กับการประชุมระดับกรรมาธิการต่างๆ แต่ควรใช้กฎคะแนนเสียงข้างมากในวาระการผ่านกฎหมาย หรือ 50% ของจำนวนสมาชิกที่มี

ส่วนมติหรือร่างกฎหมายต่อไปนี้ ต้องยึดกฎคะแนนเสียงข้างมากอย่างเข้มงวด หรือต้องได้เสียง 2 ใน 3 ของสมาชิก คือ กฎหมายการเงิน การคลัง กฎหมายที่สร้างการผูกขาด กฎหมายถ่ายโอนโยกย้ายส่วนเกินทางเศรษฐกิจ กฎหมายที่มีผลกระทบต่อคนจน กฎหมายมีผลต่อสิ่งแวดล้อมทรัพยากร การย้ายถิ่นฐานของประชากร รวมถึงข้อตกลงระหว่างประเทศ. ส่วนที่ต้องการเข้มงวดสุดๆ หรือใช้เสียง 3 ใน 4 ของจำนวนสมาชิก คือ กฎหมายการขายทรัพย์สินและกิจการรัฐ การประกาศสงคราม กฎหมายหรือข้อตกลงระหว่างประเทศที่มีผลต่ออำนาจรัฐ

9. เรื่ององค์กรอิสระตามรัฐธรรมนูญ
อย่างที่บอกว่ามี 2 ประเภท ในส่วนเฉพาะ sector ควรอยู่ในกฎหมายเฉพาะ เป็นกฎหมายประกอบรัฐธรรมนูญ และทบทวนบางองค์กรที่ทำหน้าที่ไม่มีประสิทธิภาพ และสิ้นเปลืองงบประมาณโดยใช่เหตุ ต้องขอโทษที่ต้องยกตัวอย่าง เช่น คณะกรรมการสิทธิมนุษยชนแห่งชาติ, สภาที่ปรึกษาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ (สป.) และขอเสนอให้จัดตั้งองค์กรประเมินและติดตามการดำเนินนโยบายเศรษฐกิจของรัฐบาล และการดำเนินการของ ธปท. เช่น US General Accounting Office

10. เรื่องการตรากฎหมายประกอบรัฐธรรมนูญ และการแก้ไขเพิ่มเติมกฎหมายให้อนุวัตรตามรัฐธรรมนูญ
สำหรับข้อนี้มีประเด็นน่าห่วงคือ สิ่งเหล่านี้ควรมาพร้อมร่างรัฐธรรมนูญ ถ้าตรากฎหมายประกอบโดยองค์กรที่ต่างไปจากองค์กรที่ร่างรัฐธรรมนูญ เจตนารมณ์ก็อาจแตกต่างไป และเสนอว่าภายใน 2 เดือนที่รัฐธรรมนูญบังคับใช้ รัฐบาลต้องเริ่มต้นกระบวนการตรากฎหมายอนุวัตรตามรัฐธรรมนูญ ส่วนการให้ความเห็นชอบร่างรัฐธรรมนูญต้องได้รับความเห็นชอบจากสภาร่างรัฐธรรมนูญ รวมถึงประชาชนผ่านการลงประชามติ

11. การปริทัศน์รัฐธรรมนูญ (Constitutional Review)
ควรมีการทบทวนรัฐธรรมนูญเมื่อบังคับใช้มา 10 ปี โดยให้ประมุขฝ่ายบริหาร นิติบัญญัติ ตุลากร แต่งตั้งคณะกรรมการผู้ทรงคุณวุฒิมาประเมินผลการบังคับใช้รัฐธรรมนูญและเผยแพร่สู่สาธารณชน

ส่วนการแก้ไข เป็นหน้าที่ของใคร? รัฐสภาไม่ควรร่างและแก้ไขรัฐธรรมนูญเพราะมีผลประโยชน์ได้เสีย เมื่อมีการร่างหรือแก้ไขฉบับเดิม ให้จัดตั้ง constitutional convention เพื่อดำเนินการ และการเสนอแก้ไขต้องให้สิทธิกับประชาชนและสถาบันต่างๆ เข้าร่วม และร่างจะบังคับใช้ได้ ต้องได้ความเห็นชอบจากสภาร่าง และประชาชน โดยกำหนดไปเลยว่าห้ามสมาชิกสภาร่าง และ กมธ.ที่ร่าง ดำรงตำแหน่งในรัฐสภา ครม. และองค์กรอิสระในวาระแรกที่รัฐธรรมนูญฉบับใหม่บังคับใช้

"ท่านผู้มีเกียรติที่เคารพ ผมได้เสนอความเห็นเกี่ยวกับเป้าหมายการปฏิรูปการเมือง และการออกแบบรัฐธรรมนูญเพื่อการปฏิรูปการเมือง ในปาฐกถานี้ หลายต่อหลายประเด็น ผมเพียงแต่ตั้งคำถาม แต่ไม่มีตอบ ข้อที่ประจักษ์แจ้งก็คือ ปาฐกถานี้ไม่ได้นำเสนอพิมพ์เขียวการปฏิรูปการเมือง การปฏิรูปการเมืองมิอาจเกิดขึ้นได้ในสังคมการเมืองที่มีการแยกขั้วเกินกว่าที่จะเข้าใจได้ดังเช่นสังคมไทยปัจจุบัน เพราะการปฏิรูปการเมืองโดยตัวของมันเองมีแต่จะจุดชนวนของการแยกขั้ว การปฏิรูปการเมืองต้องการฉันทานุมัติจากประชาชน ปราศจากฉันทานุมัติจากประชาชน รัฐธรรมนูญที่ร่างใหม่ย่อมไม่มีเสถียรภาพ หากสังคมไทยยังไม่คืนสภาพสู่สังคมแห่งการใช้เหตุผล การปฏิรูปการเมืองและการร่างรัฐธรรมนูญที่จะได้รับฉันทานุมัติยากที่จะเกิดขึ้นได้"

+++++++++++++++++++++++++++++++++++++++++++++++++++

ภาคผนวก
รังสรรค์ ธนะพรพันธุ์ มองเศรษฐกิจ-การเมืองไทยผ่าน รธน."50
ประชาชาติธุรกิจ วันที่ 03 เมษายน พ.ศ. 2551 ปีที่ 31 ฉบับที่ 3989 (3189)
ปลายมีนาคมที่ผ่านมา เวที "ประชาชาติเสวนา" ได้เชิญ ศ.รังสรรค์ ธนะพรพันธุ์ อาจารย์คณะเศรษฐศาสตร์ ม.ธรรมศาสตร์ มาบรรยายพิเศษเรื่อง
"มองเศรษฐกิจการเมืองไทย ผ่านรัฐธรรมนูญปี 2550" ณ ห้องประชุมชั้น 5 อาคารมติชน มีสาระสำคัญที่น่าสนใจ ดังนี้

จริงๆ เรื่องรัฐธรรมนูญปี 2550 ผมมีความเห็นตั้งแต่ต้นว่า ประชาชนไม่ควรจะรับรัฐธรรมนูญฉบับนี้ โครงสร้างรัฐธรรมนูญฉบับนี้มันเลวร้ายกว่ารัฐธรรมนูญฉบับปี 2540 มาก แล้วในความเห็นส่วนตัวของผม ในตอนที่มีการออกเสียงประชามติ ผมคิดว่า ไม่ควรรับร่างรัฐธรรมนูญฉบับนี้ ผมยืนอยู่ในค่ายเดียวกับ อาจารย์นิธิ เอียวศรีวงค์ กับอาจารย์เกษียร เตชะพีระ

แต่ถ้าหากจะมีการแก้ไขกันจริงๆ ผมไม่เห็นด้วยกับการแก้ไขรัฐธรรมนูญเพียงบางมาตรา ผมเห็นว่าถ้าจะแก้ไขจะต้องเปลี่ยนวิธีการออกแบบรัฐธรรมนูญ ซึ่งวิธีการออกแบบรัฐธรรมนูญ มันจะกำหนดเนื้อหาสาระของรัฐธรรมนูญ มันจะกำหนดกฎกติกาที่กำกับตลาดการเมือง กำกับสังคมการเมือง ดังนั้นถ้าจะแก้ก็ต้องกลับไปดูเรื่องการออกแบบรัฐธรรมนูญ

ในตอนที่ร่างรัฐธรรมนูญฉบับปี 2540 กับปี 2550 รัฐธรรมนูญฉบับ 2540 มีเป้าหมายที่ชัดเจนคือพูดถึงเรื่องการปฏิรูปการเมือง แต่เป้าหมายรัฐธรรมนูญ 2550 ไม่ชัดเจน ส่วนหนึ่งก็เพราะว่าอาจจะไม่ต้องการพูดถึง เนื่องจากมีเป้าหมายที่ซ่อนเร้น เช่น ออกแบบรัฐธรรมนูญเพื่อป้องกันไม่ให้ระบอบทักษิณกลับคืนมา คิดว่าอันนี้อยู่ในใจของคนสำคัญที่อยู่ในสภาร่างรัฐธรรมนูญ แล้วถ้าเรามาดูกฎกติกาต่างๆ ในรัฐธรรมนูญฉบับปี 2550 ก็จะเห็นภาพเช่นนั้น

นอกจากนี้สิ่งที่ไม่ได้อยู่ในคำปรารภของรัฐธรรมนูญปี 2550 เรื่องหนึ่ง คือการทำให้สังคมการเมืองอ่อนแอ การทำให้สังคมการเมืองอ่อนแอปรากฏชัดเจนมากในบทบัญญัติต่างๆ ในรัฐธรรมนูญ 2550 ผู้นำสภาร่างรัฐธรรมนูญ ผู้นำ คมช.ก็จะพูดถึงเรื่องนี้โดยนัย คือไม่ต้องการให้มีรัฐบาลที่เข้มแข็ง ดังนั้นผมคิดว่า เป้าหมายที่ซ่อนเร้นของรัฐธรรมนูญ 2550 ก็คือ การทำให้การเมืองอ่อนแอ อีกประการคือการป้องกันไม่ให้ระบอบทักษิณกลับมา ซึ่งมันก็พิสูจน์ทันทีหลังการเลือกตั้งว่า มันป้องกันไม่ได้ มันล้มเหลว แต่ที่แย่ก็คือทำให้การเมืองอ่อนแอ แล้วการทำให้การเมืองอ่อนแอมันมีผลไม่ใช่แค่เฉพาะสังคมการเมืองไทย แต่มันมีผลต่อสังคมเศรษฐกิจไทยด้วยในระยะยาว

รื้อโครงสร้างรัฐธรรมนูญใหม่
ดังนั้นในความเห็นส่วนตัวผม ถ้าถามว่ามีเหตุผลที่จะสนับสนุน ให้มีการแก้ไขเพิ่มเติมหรือรื้อโครงสร้างของรัฐธรรมนูญ 2550 หรือไม่ ผมคิดว่ามันมีเหตุผล แต่ผมไม่ต้องการสนับสนุนให้มีการแก้รัฐธรรมนูญเพียงบางมาตรา ผมต้องการให้รื้อโครงสร้างใหม่

ถามว่าวิธีการออกแบบรัฐธรรมนูญจะเป็นยังไง? เราต้องกลับมาตอบคำถามว่า ถ้าเราร่างรัฐธรรมนูญเพื่อปฏิรูปการเมือง เราควรจะร่างยังไง? ในตอนร่างรัฐธรรมนูญฉบับปี 2540 ก็ดี หรือฉบับ 2550 ก็ดี ส.ส.ร. 2540 และ 2550 ไม่ได้มีการถกอภิปรายจนถึงที่สุดว่า อะไรคือเป้าหมายของการปฏิรูปการเมือง ส.ส.ร. 2540 มีการพูดถึง แต่เนื่องจากมีข้อจำกัดเรื่องเวลา ส่วน ส.ส.ร. 2550 ไม่ได้พูดเลยว่า ถ้าต้องการปฏิรูปการเมืองจะร่างรัฐธรรมนูญอย่างไร?

ผมเสนอว่า ถ้าจะร่างรัฐธรรมนูญเพื่อปฏิรูปการเมือง ควรมี เป้าหมายหลัก 2 เป้าหมาย

1. คือการทำให้ตลาดการเมืองมีการ แข่งขันที่สมบูรณ์ขึ้นกว่าเก่า ถ้ายึดเป้าหมายนี้ วิธีการออกแบบรัฐธรรมนูญก็จะต่างไปจากรัฐธรรมนูญปี 2550 หรือแม้กระทั่ง ต่างไปจากรัฐธรรมนูญ 2540 คือถ้ายึดเป้าหมายว่าต้องการให้ตลาดการเมืองมีการแข่งขัน คุณก็จะต้องทำลายอุปสรรคที่กีดขวางการเข้าสู่ตลาดการเมือง เช่น เรื่องระบอบบัณฑิตยาธิปไตย ต้องไม่เอาวุฒิการศึกษามากีดขวางการเข้าสู่ตลาดการเมือง ในเรื่องนี้รัฐธรรมนูญ 2550 ได้ขจัดออกไปส่วนหนึ่ง ก็คือไม่ได้บังคับวุฒิการศึกษาสำหรับผู้ที่สมัครรับเลือกตั้งเป็น ส.ส. แต่ยังคงบังคับกับ ส.ว. และคนที่ดำรงตำแหน่งรัฐมนตรี

ถ้าแนวความคิดอยู่ที่ให้ตลาดการเมืองมีการแข่งขันที่สมบูรณ์ ก็ต้องไม่บังคับให้นักการเมืองสังกัดพรรค ปล่อยให้ทุกอย่างเป็นไปโดยเสรี ต้องปล่อยให้มีการตั้งพรรคการเมืองได้โดยง่าย รัฐธรรมนูญ 2540 บอกว่า ต้องการคนเพียง 15 คนสามารถตั้งพรรคการเมืองได้ แต่พอไปร่างกฎหมายประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยพรรคการเมือง 2542 กฎหมายพรรคการเมืองมันสร้างกฎกติกาขึ้นมาเยอะแยะไปหมด. กฎหมายนั้นตั้งเงื่อนไขว่าจะต้องมีสาขาในภูมิภาคต่างๆ อย่างน้อย 4 สาขา มีสมาชิกอย่างน้อยกี่คน ซึ่งมันทำให้เกิดต้นทุนของการดำรงอยู่ของพรรคการเมืองสูง ฉะนั้นพรรคการเมืองตั้งง่ายตามรัฐธรรมนูญ คือผมเคยตั้งข้อกังขาว่า กฎหมายว่าด้วยพรรคการเมือง 2542 มันเป็นไปตามเจตนารมณ์ของรัฐธรรมนูญหรือไม่ ทำไม 2540 ต้องการให้ตั้งพรรคการเมืองโดยง่าย แต่กฎหมายว่าด้วยพรรคการเมืองไปตั้งเงื่อนไขเต็มไปหมด จนกระทั่งการดำรงอยู่ของพรรคการเมืองเป็นไปได้โดยยาก ดังนั้นถ้าหากว่าเป้าหมายอยู่ที่การทำให้ตลาดการเมืองมีการแข่งขันมากขึ้น การออกแบบรัฐธรรมนูญต้องเปลี่ยน

2. สิ่งที่ขาดหายไปคือ "ธรรมาภิบาล" กล่าวคือ การปฏิรูปการเมืองจะต้องทำให้สังคมการเมืองมี"ธรรมาภิบาล" ประเด็นนี้เป็นประเด็นที่รัฐธรรมนูญฉบับ 2540 และ 2550 ไม่ได้จับเป็นเป้าหมายหลัก ในขณะนี้มีงานวิจัยในวงวิชาเศรษฐศาสตร์เป็นจำนวนมากขึ้น ซึ่งชี้ให้เห็นว่า ความสำเร็จหรือความล้มเหลวของการปฏิรูปการเมืองขึ้นอยู่กับประเด็นเรื่องธรรมาภิบาล เวลาที่เราพูดถึงธรรมาภิบาล มันก็จะมีประเด็นย่อย คือ เรื่องความโปร่งใส เรื่องสารสนเทศในทางการเมือง เรื่องการมีส่วนร่วม และเรื่องความรับผิด. ความรับผิดเป็นประเด็นที่ทั้งรัฐธรรมนูญ 2540 และ 2550 ไม่ได้ให้ความสำคัญ และงานวิจัยที่พูดถึงให้ความสำคัญกับความ รับผิดสูงมาก

รัฐธรรมนูญฉบับ 2540 อาจเป็นฉบับแรกที่เริ่มให้ความสำคัญกับประเด็นเรื่องธรรมาภิบาล มีหลักการในเรื่องเสรีภาพในข้อมูลข่าวสาร มีหลักการเรื่องการมีส่วนร่วมของประชาชน มีหลักการก็จริง แต่ว่าหลักการต่อไปก็คือ ใครที่ต้องการธรรมาภิบาล คนนั้น จะต้องรับภาระต้นทุนการได้มาของธรรมาภิบาล ซึ่งก็ทำให้ธรรมาภิบาลเกิดขึ้นได้ยาก

ใครต้องการการมีส่วนร่วม คนนั้นต้องรับภาระต้นทุนของการมีส่วนร่วม การมีส่วนร่วมทางการเมืองมันเกิดขึ้นได้ยาก เพราะว่าถ้าประชาชนที่ต้องการการมีส่วนร่วมทางการเมือง จะต้องเป็นคนที่รับภาระต้นทุนของการมีส่วนร่วมในทางการเมือง เช่น เวลาที่จะบอกให้ประชาชนมีสิทธิในการเสนอเรื่องให้ปลดรัฐมนตรีที่ฉ้อฉล หรือฉ้อราษฎร์บังหลวง รัฐธรรมนูญ 2540 บอกว่า ต้องมีประชาชนที่มีสิทธิเลือกตั้งลงนามอย่างน้อย 5 หมื่นคน รัฐธรรมนูญฉบับปี 2550 ก็ลดเหลือ 1 หมื่นคน แต่ทั้งหมดนี้ผมต้องการจะบอกว่า ความต้องการธรรมาภิบาล คนนั้นต้องรับภาระต้นทุนของการได้มาซึ่งธรรมาภิบาล ซึ่งไม่น่าจะถูกต้อง

good governance เป็น public good มันไม่เหมือนผลไม้ที่เราหยิบใส่ปาก ผลไม้ที่คุณหยิบใส่ปาก คุณได้ประโยชน์คนเดียว แต่ good governance ถ้ามันมีขึ้น มันให้ประโยชน์ไม่เฉพาะกับคนที่เรียกร้อง แต่ยังให้ประโยชน์กับประชาชนอื่นๆ ในสังคมด้วย. ดังนั้น สังคมควรจะรับภาระต้นทุนของ good governance ไม่ควรจะปล่อยให้ประชาชนที่ต้องการความโปร่งใส หรือต้องการการมีส่วนร่วมทางการเมือง เป็นคนรับภาระต้นทุนของธรรมาภิบาล เหตุนี้รัฐธรรมนูญทั้ง 2 ฉบับถึงแม้จะมีหลักการเรื่อง good governance แต่ว่าไม่ได้สนใจในรายละเอียด ไม่ได้สนใจว่าภาระต้นทุนของการได้มาซึ่งธรรมาภิบาลเป็นภาระต้นทุนของใคร ภาระต้นทุนสูงต่ำแค่ไหน

เรื่องการรับผิด ถือเป็นอีกประเด็นที่รัฐธรรมนูญทั้ง 2 ฉบับไม่ได้ให้ความสำคัญ ถ้าต้องการให้นักการเมืองหรือพรรคการเมืองมีความรับผิด ก็ต้องมีการสร้างกลไกว่า นักการมืองและพรรคการเมืองที่หาเสียงในการเลือกตั้งด้วยนโยบายอะไร เมื่อขึ้นมายึดกุมอำนาจรัฐได้ ก็ต้องเอานโยบายที่หาเสียงมาดำเนินการในทางปฏิบัติ แต่ว่ารัฐธรรมนูญ 2540 กับ 2550 ไม่ได้ให้ความสนใจ รัฐธรรมนูญ 2540 กับ 2550 บอกว่า รัฐบาลเวลาที่แถลงนโยบายต่อสภา ต้องแถลงว่านโยบายนั้นอยู่ในหมวดแนวนโยบายแห่งรัฐ กี่ข้อ ในเรื่องอะไรบ้าง อันนี้มันเป็นการสร้างความรับผิดต่อ ส.ส.ร. ไม่ใช่ต่อประชาชน. แล้วผมคิดว่าหมวด 5 หมวดแนวนโยบายแห่งรัฐ เป็นหมวดที่มันขัดจิตวิญญาณของประชาธิปไตย มันน่าจะเป็นหมวดที่เอาออกไป แต่ก่อนหน้านี้ผมเคยพูดไปว่า หมวด 5 จะอยู่กับเราไปชั่วกัลปาวสาน

ดังนั้น ถ้าจะร่างรัฐธรรมนูญเพื่อปฏิรูปการเมือง ผมคิดว่าเป้าหมายของการปฏิรูปการเมืองมีอย่างน้อย 2 เป้าหมาย

- เป้าหมายแรกคือทำให้ตลาดการเมืองมีการแข่งขันที่สมบูรณ์
- เป้าหมายที่ 2 คือต้องทำให้สังคมการเมืองมีธรรมาภิบาล (good governance)

แล้วถ้าเราตั้งต้นที่ 2 จุดนี้ วิธีการออกแบบรัฐธรรมนูญก็จะเปลี่ยนแปลงไป ผมย้ำว่าผมไม่ได้ต้องการให้มีการแก้รัฐธรรมนูญเพียงบางมาตรา ผมเห็นว่ารัฐธรรมนูญ 2550 มันมีปัญหาในเชิงโครงสร้างทั้งฉบับ

เส้นทางสู่...รัฐสวัสดิการ
นอกจากนี้รัฐธรรมนูญ 2550 จะพูดถึงบทบาทของรัฐในด้านต่างๆ แล้ว policy menu ในหมวดแนวนโยบายพื้นฐานแห่งรัฐ กับหมวดสิทธิและเสรีภาพของชนชาวไทยก็เป็น policy menu ที่จะทำให้สังคมเศรษฐกิจไทยเปลี่ยนไปเป็นรัฐสวัสดิการ (welfare state) เพราะว่าให้ความสำคัญกับบทบาทของรัฐ ในกิจกรรมทางเศรษฐกิจด้านต่างๆ

ถ้อยคำที่เขียนไม่เปิดช่องให้ภาคธุรกิจเอกชนเข้ามามีบทบาท ไม่เปิดช่องให้ภาคประชาชนเข้ามามีบทบาท เวลาพูดถึงบทบาทของรัฐในการจัดสรรสวัสดิการให้กับคนชรา ให้กับประชาชนที่ทุพพลภาพ คนพิการ หรือให้กับคนจน หรือแม้กระทั่งเรื่องการศึกษา ถ้อยคำที่เขียนไม่เปิดช่องให้ภาคธุรกิจเอกชนและภาคประชาชนร่วมมีบทบาท ฉะนั้นถ้าเป็นไปตามนี้ สังคมเศรษฐกิจไทยก็จะเดินไปสู่การเป็นรัฐสวัสดิการ แล้วถ้ารัฐธรรมนูญฉบับนี้มีอายุบังคับใช้เกิน 5 ปี เราก็คงจะได้เห็น welfare state เกิดขึ้นในสังคมเศรษฐกิจไทย ถามว่าทำไมรัฐธรรมนูญ 2540 ซึ่งมีบทบัญญัติในสาระสำคัญเหมือนกับรัฐธรรมนูญ 2550 ในเรื่อง policy menu จึงไม่สามารถผลักดันให้สังคมเศรษฐกิจไทยเป็น welfare state ก็เพราะรัฐธรรมนูญ 2540 ไม่กำหนดเงื่อนไขและเงื่อนเวลาในการออกกฎหมายลูก

แต่รัฐธรรมนูญ 2550 กำหนดเงื่อนไขและเงื่อนเวลาในการออกกฎหมายลูก ในบางเรื่องกำหนดเงื่อนเวลาภายใน 1 ปี หลังจากรัฐบาลชุดแรกภายใต้รัฐธรรมนูญ 2550 ในบางเรื่องก็ภายใน 2 ปี จะต้องออกกฎหมายลูกในเรื่องการศึกษา เรื่องการให้สวัสดิการกับคนชรา ให้สวัสดิการกับคนพิการ ฉะนั้นอย่างช้าภายในปี 2553 กฎหมายลูกพวกนี้ต้องออกหมดแล้ว ก็หมายความว่าบทบาทของรัฐจะเพิ่มขึ้นมากหลังปี 2553 รัฐบาลก็ต้องหารายได้จากการเก็บภาษีมาใช้จ่าย รัฐบาลปัจจุบันอาจจะมีความสุขในการลดภาษีในขณะนี้ แต่ถ้ารัฐบาลปัจจุบันอยู่ไปหลังปี 2553 จะต้องกลับมาคิดถึงการขึ้นภาษี

การเปลี่ยนแปลงนี้ economic space ของภาคธุรกิจเอกชนหดหาย ปริมณฑลทางเศรษฐกิจของภาคธุรกิจเอกชนจะต้องลดน้อยลงไป เพราะว่ารัฐมีบทบาทเพิ่มขึ้น สิ่งที่น่าเป็นห่วงก็คือ ผลกระทบ

1. innovation หรือนวัตกรรมในด้านต่างๆ เมื่อรัฐบาลรุกคืบไปยึด economic space แล้วรัฐบาลเองไม่ค่อยมีศักยภาพในการผลิตนวัตกรรม ในสังคมไทยมันก็อาจจะเชื่องช้าลง

2. ผลกระทบที่มีต่อความสามารถในการแข่งขันของสังคมเศรษฐกิจไทยในระบบเศรษฐกิจโลก

+++++++++++++++++++++++++++++++++++++

บทความวิชาการนี้ สามารถ download ได้ในรูป word

++++++++++++++++++++++++++++++++++++

สารบัญข้อมูล : ส่งมาจากองค์กรต่างๆ

สารานุกรมลัทธิหลังสมัยใหม่และความรู้เกี่ยวเนื่อง

webboard(1) I webboard(2)

e-mail : ~~midnightuniv(at)gmail.com~~

หากประสบปัญหาการส่ง e-mail ถึงมหาวิทยาลัยเที่ยงคืนจากเดิม
[email protected]

ให้ส่งไปที่ใหม่คือ
~~midnight2545(at)yahoo.com~~
มหาวิทยาลัยเที่ยงคืนจะได้รับจดหมายเหมือนเดิม

มหาวิทยาลัยเที่ยงคืนกำลังจัดทำบทความที่เผยแพร่บนเว็บไซต์ทั้งหมด กว่า 1500 เรื่อง หนากว่า 30000 หน้า
ในรูปของ CD-ROM เพื่อบริการให้กับสมาชิกและผู้สนใจทุกท่านในราคา 150 บาท(รวมค่าส่ง)
(เริ่มปรับราคาตั้งแต่วันที่ 1 กันยายน 2548)
เพื่อสะดวกสำหรับสมาชิกในการค้นคว้า
สนใจสั่งซื้อได้ที่ ~~midnightuniv(at)gmail.com~~ หรือ
~~midnight2545(at)yahoo.com~~

สมเกียรติ ตั้งนโม และคณาจารย์มหาวิทยาลัยเที่ยงคืน
(บรรณาธิการเว็บไซค์ มหาวิทยาลัยเที่ยงคืน)
หากสมาชิก ผู้สนใจ และองค์กรใด ประสงค์จะสนับสนุนการเผยแพร่ความรู้เพื่อเป็นวิทยาทานแก่ชุมชน
และสังคมไทยสามารถให้การสนับสนุนได้ที่บัญชีเงินฝากออมทรัพย์ ในนาม สมเกียรติ ตั้งนโม
หมายเลขบัญชี ~~xxx-x-xxxxx-x~~ ธนาคารกรุงไทยฯ สำนักงานถนนสุเทพ อ.เมือง จ.เชียงใหม่
หรือติดต่อมาที่ ~~midnightuniv(at)yahoo.com~~ หรือ ~~midnight2545(at)yahoo.com~~