Document 1605

06-07-2551 (1605)

Destroying African Agriculture - Walden Bello
การทำลายภาคเกษตรกรรมของอัฟริกาโดยสถาบันเศรษฐกิจโลก
ภัควดี วีระภาสพงษ์ : แปลและเรียบเรียง
นักวิชาการและนักแปลอิสระ โครงการสื่อเพื่อบริบทสิทธิมนุษยชน

บทแปลและเรียบเรียงต่อไปนี้ ได้รับการบรรจุเข้าเป็นส่วนหนึ่งใน
โครงการสื่อเพื่อบริบทสิทธิมนุษยชน ของเว็บไซต์มหาวิทยาลัยเที่ยงคืน
ซึ่งเป็นโครงการที่ไม่หวังผลกำไร โดยมีวัตถุประสงค์เพื่อแสวงหาตัวอย่าง
และกรณีศึกษาเกี่ยวกับเรื่องสิทธิมนุษยชนจากประเทศชายขอบทั่วโลก
มาเป็นตัวแบบในการวิเคราะห์และสังเคราะห์ เพื่อเผชิญกับปัญหาสิทธิมนุษยชน
และสิทธิชุมชนในประเทศไทย โดยอยู่ภายใต้ลิขซ้าย (copyleft)

บทคัดย่อ: การผลิตเชื้อเพลิงชีวภาพไม่ได้เป็นต้นเหตุของวิกฤตการณ์อาหารโลก
เพียงแต่เป็นปัจจัยซ้ำเติมให้วิกฤตการณ์เลวร้ายลง วิกฤตการณ์อาหารเกิดขึ้นสั่งสมมาหลายปีแล้ว
เนื่องจากชุดนโยบายที่ธนาคารโลก ไอเอ็มเอฟและดับเบิลยูทีโอส่งเสริม นโยบายเหล่านี้สกัดกั้น
การผลิตอาหารเลี้ยงตัวเองและส่งเสริมการนำเข้าอาหาร โดยทำลายฐานการผลิตอาหารท้องถิ่น
ของเกษตรกรรายย่อยลงอย่างเป็นระบบ ทั่วทั้งทวีปอัฟริกาและซีกโลกใต้ สถาบันและนโยบาย
ดังกล่าวหมดความน่าเชื่อถือลงโดยสิ้นเชิงแล้ว แต่ความเสียหายที่สถาบันเหล่านี้สร้างขึ้นจะ
ได้รับการแก้ไขอย่างทันท่วงทีหรือไม่ เพื่อปัดเป่าผลลัพธ์อันเป็นหายนะที่เรากำลังเผชิญอยู่
นี่เป็นเรื่องที่ต้องติดตาม

บทความเพื่อประโยชน์ทางการศึกษา
ข้อความที่ปรากฏบนเว็บเพจนี้ ได้รักษาเนื้อความตามต้นฉบับเดิมมากที่สุด
เพื่อนำเสนอเนื้อหาตามที่ผู้เขียนต้องการสื่อ กองบรรณาธิการเพียงตรวจสอบตัวสะกด
และปรับปรุงบางส่วนเพื่อความเหมาะสมสำหรับการเผยแพร่ รวมทั้งได้เว้นวรรค
ย่อหน้าใหม่ และจัดทำหัวข้อเพิ่มเติมสำหรับการค้นคว้าทางวิชาการ
บทความมหาวิทยาลัยเที่ยงคืน ลำดับที่ ๑๖๐๕
เผยแพร่บนเว็บไซต์นี้ครั้งแรกเมื่อวันที่ ๐๖ กรกฎาคม ๒๕๕๑
(บทความทั้งหมดยาวประมาณ ๑๐.๕ หน้ากระดาษ A4)

+++++++++++++++++++++++++++++++++++++++

ความนำ

การผลิตเชื้อเพลิงชีวภาพถูกกล่าวหาว่าเป็นตัวการหนึ่งที่ทำให้เกิดวิกฤตการณ์อาหารโลกในปัจจุบัน การที่ข้าวโพดถูกเปลี่ยนจากอาหารกลายเป็นวัตถุดิบสำหรับป้อนให้การผลิตเชื้อเพลิงชีวภาพ ย่อมเป็นปัจจัยหนึ่งที่ทำให้ราคาอาหารพุ่งสูงขึ้นก็จริง แต่ปัญหาพื้นฐานที่เกิดขึ้นมานานแล้วก็คือ การปรับเปลี่ยนระบบเศรษฐกิจในหลาย ๆ ประเทศ จากประเทศที่เคยผลิตอาหารเลี้ยงตัวเองได้อย่างพอเพียง กลายเป็นประเทศที่ต้องนำเข้าอาหารตลอดเวลา ในประเด็นนี้ ธนาคารโลก (*) กองทุนการเงินระหว่างประเทศ (ไอเอ็มเอฟ) (**) และองค์การการค้าโลก (ดับเบิลยูทีโอ) (***) เป็นผู้ร้ายตัวเอ้ที่สำคัญมาก

(*)World Bank (often referred to by employees and others as simply "the Bank") is an internationally supported bank that provides financial and technical assistance[1] to developing countries for development programs (e.g. bridges, roads, schools, etc.) with the stated goal of reducing poverty. The World Bank differs from the World Bank Group in that the former comprises only the International Bank for Reconstruction and Development and the International Development Association, while the latter incorporates these entities in addition to three others. The World Bank was formally established on December 27, 1945, following the ratification of the Bretton Woods agreement.

(**)The International Monetary Fund (IMF) is an international organization that oversees the global financial system by following the macroeconomic policies of its member countries, in particular those with an impact on exchange rates and the balance of payments. It also offers financial and technical assistance to its members, making it an international lender of last resort. Its headquarters are located in Washington, D.C., USA.

(***)The World Trade Organization (WTO), is an international organization designed to supervise and liberalize international trade. The WTO came into being on January 1, 1995, and is the successor to the General Agreement on Tariffs and Trade (GATT), which was created in 1947, and continued to operate for almost five decades as a de facto international organization.

The World Trade Organization deals with the rules of trade between nations at a near-global level; it is responsible for negotiating and implementing new trade agreements, and is in charge of policing member countries' adherence to all the WTO agreements, signed by the bulk of the world's trading nations and ratified in their parliaments.[3][4] Most of the WTO's current work comes from the 1986-94 negotiations called the Uruguay Round, and earlier negotiations under the GATT. The organization is currently the host to new negotiations, under the Doha Development Agenda (DDA) launched in 2001.

The WTO is governed by a Ministerial Conference, which meets every two years; a General Council, which implements the conference's policy decisions and is responsible for day-to-day administration; and a director-general, who is appointed by the Ministerial Conference. The WTO's headquarters is in Geneva, Switzerland.

ไม่ว่าในละตินอเมริกา เอเชีย หรืออัฟริกา เรื่องที่เกิดขึ้นก็คล้าย ๆ กัน เกษตรกรผู้ผลิตอาหารต้องเผชิญความไร้เสถียรภาพที่เกิดจากโครงการปรับโครงสร้างทางเศรษฐกิจของไอเอ็มเอฟ และธนาคารโลก ซึ่งกระหน่ำหมัดแรกโดยสกัดกั้นการลงทุนของรัฐบาลในชนบท แล้วตามมาด้วยหมัดที่สองคือ การบังคับเปิดตลาดตามข้อตกลงว่าด้วยสินค้าเกษตร (Agreement on Agriculture) ขององค์การการค้าโลก ทำให้สินค้าเกษตรที่ได้รับทุนอุดหนุนจากสหรัฐฯ และสหภาพยุโรปจำนวนมหาศาลหลั่งไหลเข้าไปในประเทศเหล่านั้น ภาคเกษตรกรรมของอัฟริกาเป็นกรณีศึกษาที่ชี้ให้เห็นว่า แนวคิดทางเศรษฐศาสตร์แบบเคร่งคัมภีร์ที่รับใช้ผลประโยชน์ของบรรษัท สามารถทำลายฐานการผลิตของทวีปทั้งทวีปลงได้

จากผู้ส่งออกกลายเป็นผู้นำเข้า

เมื่อได้รับเอกราชในช่วงทศวรรษ 1960 อัฟริกาไม่เพียงผลิตอาหารพอเลี้ยงตัวเองเท่านั้น แต่ยังเป็นผู้ส่งออกอาหารด้วย อัฟริกาส่งออกอาหารเฉลี่ย 1.3 ล้านตันต่อปีระหว่าง ค.ศ. 1966-70 ทุกวันนี้ ทวีปอัฟริกาต้องนำเข้าอาหารถึง 25% โดยที่เกือบทุกประเทศกลายเป็นผู้นำเข้าอาหารสุทธิ (net food importer) ความหิวโหยและทุพภิกขภัยกลายเป็นปรากฏการณ์ซ้ำซาก เพียงแค่ช่วงสามปีที่ผ่านมา เราได้เห็นวิกฤตการณ์อาหารปะทุขึ้นในคาบสมุทรอัฟริกาตะวันออกเฉียงเหนือ (โซมาเลียและบางส่วนของเอธิโอเปีย-ผู้แปล) แถบซาเฮล (บริเวณที่ติดกับทะเลทรายซาฮารา-ผู้แปล) ภาคใต้และภาคกลางของทวีปอัฟริกา

ภาคเกษตรกรรมตกอยู่ในวิกฤตการณ์ขั้นร้ายแรง สาเหตุมีมากมายหลายประการ รวมทั้งสงครามกลางเมืองและการแพร่ระบาดของโรคเอชไอวี/เอดส์ อย่างไรก็ตาม คำอธิบายถึงสาเหตุส่วนหนึ่งที่สำคัญมากก็คือ การควบคุมจากรัฐบาลและกลไกการสนับสนุนที่หดหายไปเรื่อย ๆ ภายใต้โครงการปรับโครงสร้างทางเศรษฐกิจ ซึ่งประเทศส่วนใหญ่ในอัฟริกาจำต้องปฏิบัติตาม แลกกับการยอมให้ไอเอ็มเอฟ และธนาคารโลกเข้ามาช่วยเหลือด้านการเงินเพื่อชำระดอกเบี้ยเงินกู้ต่างประเทศ

แทนที่จะกระตุ้นให้เกิดความเติบโตและความมั่งคั่งอย่างค่อยเป็นค่อยไป การปรับโครงสร้างทางเศรษฐกิจกลับสร้างภาระหนักอึ้งให้อัฟริกา ทั้งการลงทุนที่มีระดับต่ำ การว่างงานที่เพิ่มขึ้น งบประมาณสังคมที่ลดลง การบริโภคหดตัวและผลผลิตต่ำ ทั้งหมดนี้ทำให้เกิดวัฏจักรอันเลวร้ายของภาวะชะงักงันและความเสื่อมถอยทางเศรษฐกิจ

การยกเลิกการควบคุมราคาปุ๋ย ในขณะเดียวกันก็ตัดลดระบบสินเชื่อเพื่อการเกษตรไปพร้อม ๆ กัน นำไปสู่การใช้ปุ๋ยลดลง ผลผลิตตกต่ำและการลงทุนที่น้อยลง แม้แต่คนที่ไม่ใช่นักเศรษฐศาสตร์ก็ย่อมทำนายผลลัพธ์แบบนี้ได้ไม่ยาก แต่ธนาคารโลกและไอเอ็มเอฟกลับมองไม่เห็น เพราะถูกบดบังด้วยกระบวนทัศน์ตลาดเสรี ยิ่งกว่านั้น ความเป็นจริงไม่ยอมเกิดขึ้นตามความคาดหมายแบบคลั่งลัทธิที่ทึกทักว่า การถอยออกไปของรัฐจะช่วยเปิดทางให้ตลาดและภาคเอกชนเข้ามาขับเคลื่อนภาคเกษตรกรรม แทนที่จะเป็นเช่นนั้น ภาคเอกชนกลับเชื่อว่า เมื่อรัฐลดงบประมาณลง ย่อมก่อให้เกิดความเสี่ยงมากขึ้น จึงไม่ยอมก้าวเข้ามาเติมเต็มช่องว่างที่เกิดขึ้น

ในทุกประเทศ คำทำนายของลัทธิเสรีนิยมใหม่ให้ผลลัพธ์ตรงกันข้ามโดยสิ้นเชิง การถอนตัวของรัฐกลับ "เบียดขับ" การลงทุนของภาคเอกชนออกไป ไม่ใช่ "ดึงดูด" เข้ามา ส่วนในกรณีที่ผู้ค้าเอกชนเข้ามาแทนที่รัฐ รายงานของ Oxfam (*) ตั้งข้อสังเกตว่า "บางครั้งผู้ค้าเอกชนเหล่านี้เข้ามาด้วยเงื่อนไขที่ทำให้เกษตรกรยากจนเสียเปรียบอย่างมาก" ทำให้ "เกษตรกรไม่มีความมั่นคงทางอาหารยิ่งกว่าเดิม ส่วนรัฐบาลก็หวังพึ่งแต่เงินช่วยเหลือที่คาดเดาไม่ได้" กระทั่งนิตยสาร Economist ซึ่งมักเข้าข้างภาคเอกชนเสมอมา ก็ยังยอมรับว่า "บริษัทเอกชนจำนวนมากที่เข้ามาทำหน้าที่แทนฝ่ายวิจัยของรัฐ มักทำตัวเป็นนักผูกขาดที่แสวงหาแต่ผลประโยชน์ตอบแทน"

(*)Oxfam International is a confederation of 13 organizations working with over 3,000 partners in more than 100 countries to find lasting solutions to poverty and injustice. The Oxfam International Secretariat leads, facilitates and supports collaboration between the Oxfam affiliates to make bigger Oxfam Internationals impact on poverty and injustice through advocacy campaigns, development programs and emergency response.

Oxfam was originally founded in England in 1942 as the Oxford Committee for Famine Relief by a group of Quakers, social activists, and Oxford academics;[2] this is now Oxfam Great Britain, still based in Oxford, UK. It was one of a number of local committees formed in support of the National Famine Relief Committee. Their mission was to persuade the UK government to allow food relief through the Allied blockade for the starving citizens of Nazi-occupied Greece. The first overseas Oxfam was founded in Canada in 1963. The committee changed its name to its telegraph address, OXFAM, in 1965.

การสนับสนุนภาคเกษตรที่ธนาคารโลกยอมให้รัฐบาลทำได้ก็คือ การอุดหนุนเกษตรกรรมการส่งออก เพื่อสร้างรายได้เงินตราต่างประเทศที่รัฐนั้น ๆ จำเป็นต้องใช้ชำระดอกเบี้ยเงินกู้แก่ธนาคารโลกและไอเอ็มเอฟ แต่ดังที่เกิดขึ้นในประเทศเอธิโอเปีย ระหว่างทุพภิกขภัยในช่วงต้นทศวรรษ 1980 สภาพเช่นนี้ทำให้ผืนดินที่อุดมสมบูรณ์ถูกใช้เพาะปลูกพืชเพื่อการส่งออก ส่วนพืชอาหารถูกเบียดขับให้ไปปลูกบนผืนดินที่ไม่เหมาะสมยิ่งขึ้นเรื่อย ๆ ปัญหาความไม่มั่นคงทางอาหารจึงยิ่งเลวร้ายกว่าเดิม ยิ่งกว่านั้น การที่ธนาคารโลกส่งเสริมหลาย ๆ ประเทศให้ปรับโครงสร้างโดยมุ่งเน้นการผลิตพืชส่งออกชนิดเดียวพร้อม ๆ กัน มักจะนำไปสู่ปัญหาผลผลิตล้นเกินที่ทำให้เกิดปัญหาราคาตกต่ำอย่างฮวบฮาบในตลาดระหว่างประเทศ ยกตัวอย่างเช่น ความสำเร็จของโครงการขยายการผลิตโกโก้ในประเทศกานา ทำให้ราคาโกโก้ในตลาดระหว่างประเทศตกลงถึง 48% ใน ค.ศ. 1986-1989 ดังที่มีผู้ตั้งข้อสังเกตว่า ภาวะสั่นคลอนเช่นนี้ "ยิ่งเพิ่มความเปราะบางแก่ระบบเศรษฐกิจของทั้งประเทศให้ตกอยู่ภายใต้ความผันผวนของตลาดโกโก้" (1) ใน ค.ศ. 2002-2003 ภาวะตกต่ำของราคากาแฟเป็นปัจจัยหนึ่งที่ทำให้เกิดวิกฤตการณ์อาหารขึ้นอีกครั้งในประเทศเอธิโอเปีย

(1) Charles Abugre, "Behind Crowded Shelves: as Assessment of Ghana's Structural Adjustment Experiences, 1983-1991," (San Francisco: food First, 1993), p. 87.

ดังเช่นในหลาย ๆ ภูมิภาคของโลก การปรับโครงสร้างทางเศรษฐกิจในอัฟริกาไม่ใช่เพียงแค่ปัญหาการลงทุนไม่เพียงพอ แต่เป็นปัญหาการลดการลงทุนของภาครัฐด้วย แต่ข้อแตกต่างที่สำคัญอย่างยิ่งก็คือ ในละตินอเมริกาและเอเชีย ธนาคารโลกและไอเอ็มเอฟจำกัดบทบาทอยู่แค่การบริหารเศรษฐกิจมหภาคเป็นหลัก หรือไม่ก็กำกับดูแลการลดบทบาททางเศรษฐกิจของรัฐอยู่ห่าง ๆ ทั้งสองสถาบันปล่อยให้รายละเอียดในการบังคับใช้นโยบายอันน่าชังเหล่านี้ เป็นหน้าที่ของระบบราชการในประเทศนั้น ๆ แต่ในทวีปอัฟริกา ซึ่งมีรัฐบาลที่อ่อนแอกว่าสองภูมิภาคข้างต้นมาก ธนาคารโลกและไอเอ็มเอฟจึงลงไปบริหารการตัดสินใจในเศรษฐกิจจุลภาคด้วยตัวเอง เช่น กำหนดว่าเงินอุดหนุนของรัฐควรค่อย ๆ ยกเลิกไปอย่างไร ต้องปลดข้าราชการออกกี่คน หรือแม้กระทั่งควรขายธัญพืชสำรองของประเทศออกไปมากแค่ไหนและขายให้ใคร ดังเช่นในกรณีของประเทศมาลาวี เป็นต้น กล่าวอีกนัยหนึ่งคือ ธนาคารโลกและไอเอ็มเอฟสั่งให้เจ้าหน้าที่กงสุลประจำประเทศนั้น ๆ ล้วงมือเข้าไปทำลายกลไกภายในของรัฐที่เกี่ยวข้องกับเศรษฐกิจภาคเกษตรเลยทีเดียว

บทบาทของการค้า

ปัจจัยอีกประการที่เข้ามาซ้ำเติมผลกระทบด้านลบของการปรับโครงสร้างทางเศรษฐกิจก็คือ การค้าขายที่ไม่เป็นธรรมของสหภาพยุโรปและสหรัฐอเมริกา การเปิดเสรีทางการค้าทำให้เนื้อวัวราคาถูกที่ได้รับทุนอุดหนุนจากรัฐบาลในอียู สามารถเข้ามาทุ่มตลาดและเบียดขับผู้เลี้ยงปศุสัตว์จำนวนมากในอัฟริกาตะวันตกและใต้จนล้มหายตายจากไป ส่วนผู้ปลูกฝ้ายในสหรัฐฯ ซึ่งได้รับทุนอุดหนุนจากรัฐโดยชอบธรรม ตามข้อตกลงว่าด้วยสินค้าเกษตรของดับเบิลยูทีโอ ก็ทุ่มฝ้ายลงไปในตลาดโลกด้วยราคาเพียง 20-55% ของต้นทุนการผลิต ทำให้เกษตรกรปลูกฝ้ายในอัฟริกากลางและตะวันตกต้องล้มละลายไปตาม ๆ กัน (2)

(2) "Trade Talks Round Going Nowhere sans Progress in Farm Reform," Business World (Phil), Sept. 8, 2003, p. 15

ผลลัพธ์อันเลวร้ายเหล่านี้ไม่ใช่เรื่องบังเอิญ ดังที่อดีตรัฐมนตรีกระทรวงเกษตรของสหรัฐฯ ในสมัยนั้น นายจอห์น บล็อก กล่าวได้ในตอนเริ่มการเจรจาการค้ารอบอุรุกวัยใน ค.ศ. 1986 ว่า "แนวคิดว่าประเทศกำลังพัฒนาควรเลี้ยงตัวเอง เป็นแนวคิดพ้นสมัยที่หลงเหลือมาจากยุคก่อน ประเทศกำลังพัฒนาจะมีเสถียรภาพทางอาหารที่ดีกว่าเดิม หากหันมาพึ่งพิงผลผลิตทางการเกษตรของสหรัฐฯ แทน ซึ่งเกือบทุกชนิดมีราคาต่ำกว่า" (3)

(3) Quoted in "Cakes and Caviar: the Dunkel Draft and Third World Agriculture," Ecologist, Vol. 23, No. 6 (Nov-Dec 1993), p. 220

สิ่งที่อดีต รมต.บล็อกไม่ได้พูดก็คือ ราคาที่ต่ำกว่าของผลผลิตจากสหรัฐฯ เกิดมาจากการให้ทุนอุดหนุนของภาครัฐเป็นจำนวนเงินมหาศาลทุก ๆ ปี ทั้ง ๆ ที่การให้ทุนอุดหนุนทุกรูปแบบควรค่อย ๆ ยกเลิกไปตามข้อตกลงขององค์การการค้าโลก จากทุนอุดหนุน 367 พันล้านดอลลาร์ใน ค.ศ. 1995 ซึ่งเป็นปีแรกของการก่อตั้งดับเบิลยูทีโอ จำนวนทุนอุดหนุนภาคเกษตรของรัฐบาลประเทศพัฒนาแล้วทั้งหมดเพิ่มขึ้นเป็น 388 พันล้านดอลลาร์ใน ค.ศ. 2004 ในปัจจุบัน ทุนอุดหนุนคิดเป็น 40% ของมูลค่าผลผลิตภาคเกษตรในสหภาพยุโรป และ 25% ในสหรัฐอเมริกา

การปรับโครงสร้างทางเศรษฐกิจบวกกับการทุ่มตลาดสินค้าเกษตร ย่อมก่อให้เกิดผลกระทบทางสังคมที่คาดเดาได้ ตามรายงานของ Oxfam จำนวนชาวแอฟริกันที่ต้องดำรงชีพด้วยรายได้น้อยกว่าหนึ่งดอลลาร์ต่อวัน เพิ่มมากขึ้นกว่าสองเท่า คือเพิ่มขึ้นเป็น 313 ล้านคนระหว่าง ค.ศ. 1981-2001 หรือ 46% ของทั้งทวีป บทบาทของการปรับโครงสร้างทางเศรษฐกิจที่ก่อให้เกิดปัญหาความยากจน รวมทั้งทำลายฐานการเกษตรของทวีปอัฟริกาจนอ่อนแอลงอย่างมากและทำให้ทวีปนี้ต้องพึ่งพิงแต่อาหารนำเข้า เป็นสิ่งที่ปฏิเสธได้ยาก ดังที่หัวหน้าเศรษฐกรฝ่ายอัฟริกาของธนาคารโลกยอมรับว่า "เรานึกไม่ถึงว่า ต้นทุนมนุษย์ของโครงการเหล่านี้จะร้ายแรงขนาดนี้ อีกทั้งผลได้ทางเศรษฐกิจก็เกิดขึ้นช้าอย่างยิ่งด้วย" (4)

(4) Morris Miller, Debt and the Environment: Converging Crisis (New York: UN, 1991), p. 70.

อย่างไรก็ตาม คำพูดนั้นเป็นคำพูดตรงไปตรงมาที่น้อยครั้งนักจะได้ยิน สิ่งที่น่าวิตกอย่างยิ่งคือสิ่งที่นักเศรษฐศาสตร์การเมืองแห่งมหาวิทยาลัยออกซฟอร์ด Ngaire Woods ชี้ให้เห็น "ไอเอ็มเอฟและธนาคารโลกยังดูเหมือนตาบอด จนมองไม่เห็นความล้มเหลวของนโยบายที่นำไปใช้กับเขตภาคใต้ของทะเลทรายซาฮาราในอัฟริกา ทั้ง ๆ ที่การศึกษาของไอเอ็มเอฟและธนาคารโลกเองก็หาข้อดีที่เกิดจากผลกระทบจากการลงทุนไม่ได้ด้วยซ้ำ" (5)

(5) Ngaire Woods, The Globalizers: the IMF, the World Bank, and their Borrowers (Thaca: Cornell University Press, 2006), p. 158.

กรณีของมาลาวี

ความดันทุรังแบบนี้เองที่นำไปสู่โศกนาฏกรรมในประเทศมาลาวี มันเป็นโศกนาฏกรรมที่นำหน้ามาด้วยความสำเร็จ ใน ค.ศ. 1998-1999 รัฐบาลริเริ่มโครงการแจก "ถุงตั้งต้น" ที่มีปุ๋ยและเมล็ดพันธุ์ฟรีแก่ครอบครัวผู้ถือครองที่ดินรายย่อย โครงการนี้เกิดขึ้นหลังจากมีการทดลองโครงการนำร่องอยู่หลายปี ซึ่งแจกถุงตั้งต้นให้เฉพาะครอบครัวที่ยากจนที่สุดเท่านั้น ผลลัพธ์ที่ได้คือส่วนเกินของข้าวโพดที่เหลือจากการบริโภคในประเทศ แต่สิ่งที่ตามมาหลังจากนั้นคือ เรื่องราวที่น่าจะยกเป็นกรณีศึกษาคลาสสิกในตำราที่จะเขียนขึ้นในอนาคตเกี่ยวกับความผิดพลาดครั้งร้ายแรงที่สุด 10 กรณีของเศรษฐศาสตร์แบบเสรีนิยมใหม่

ธนาคารโลกและผู้บริจาคเงินช่วยเหลือบังคับให้มาลาวีลดขนาดโครงการนี้ลง จนในที่สุดก็ต้องยกเลิกโครงการนี้ไป โดยอ้างว่าการให้ทุนอุดหนุนแบบนี้เป็นการบิดเบือนการค้า เมื่อไม่ได้รับถุงตั้งต้นฟรี ผลผลิตอาหารก็ดิ่งเหว ในระหว่างนั้น ไอเอ็มเอฟยืนกรานว่า รัฐบาลมาลาวีต้องขายธัญพืชสำรองในประเทศออกไปจำนวนมาก เพื่อให้หน่วยงานจัดการอาหารสำรองสามารถชำระหนี้การค้าของตัวเอง รัฐบาลยอมปฏิบัติตาม เมื่อวิกฤตการณ์การผลิตอาหารกลายเป็นทุพภิกขภัยในช่วง ค.ศ. 2001-2002 มาลาวีแทบไม่มีอาหารสำรองเหลือที่จะส่งไปช่วยเหลือชนบทอย่างเร่งด่วนเลย ประชาชนราว 1,500 คนอดตาย แต่ไอเอ็มเอฟยังไม่รู้สึกผิดแม้แต่น้อย ถึงขนาดชะลอการจ่ายเงินให้รัฐบาลตามโครงการปรับโครงสร้างทางเศรษฐกิจด้วยเหตุผลว่า "ภาคส่วนที่เป็นรัฐวิสาหกิจจะยังคงสร้างความเสี่ยงแก่การใช้งบประมาณปี 2002/03 อย่างมีประสิทธิภาพ การที่รัฐบาลแทรกแซงตลาดอาหารและสินค้าเกษตรอื่น ๆ....จะเป็นการใช้จ่ายเงินที่เบียดบังงบประมาณอื่น ๆ ที่มีประโยชน์มากกว่า"

เมื่อวิกฤตการณ์อาหารที่เลวร้ายกว่าเดิมเกิดขึ้นใน ค.ศ. 2005 รัฐบาลมาลาวีก็สุดทนกับความโง่เขลาเชิงสถาบันของธนาคารโลกและไอเอ็มเอฟ ประธานาธิบดีคนใหม่นำโครงการอุดหนุนปุ๋ยมาใช้อีกครั้ง ทำให้ประชาชนถึงสองล้านครัวเรือนสามารถซื้อปุ๋ยได้ในราคาแค่หนึ่งในสามของราคาขายปลีกและซื้อเมล็ดพันธุ์ในราคาลดแล้ว ผลลัพธ์ก็คือ การเก็บเกี่ยวที่เพิ่มขึ้นอย่างมหาศาลสองปีติดกัน มีข้าวโพดเหลือถึงหนึ่งล้านตัน และมาลาวีกลายเป็นผู้ส่งออกข้าวโพดแก่ประเทศอื่น ๆ ทางตอนใต้ของทวีปอัฟริกา

แต่ธนาคารโลกก็เช่นเดียวกับองค์กรพี่น้องของมัน กล่าวคือยังคงยึดมั่นถือมั่นอยู่กับแนวคิดที่ไม่น่าเชื่อถืออีกแล้ว ดังที่ผู้อำนวยการระดับประเทศของธนาคารโลกบอกกับหนังสือพิมพ์ Toronto Globe and Mail ว่า "เกษตรกรทั้งหมดที่เคยต้องขอทาน กู้ยืมและลักขโมย เพื่อหาเงินมาซื้อปุ๋ยเพิ่มขึ้นในปีที่แล้ว ตอนนี้พวกเขากำลังมองดูนโยบายนั้นและคิดใหม่ ยิ่งราคาข้าวโพดต่ำลงเท่าไร ก็ยิ่งดีต่อความมั่นคงทางอาหาร แต่แย่ต่อการพัฒนาตลาด"

หนีจากความล้มเหลว

ย้อนไปเมื่อทศวรรษก่อน การท้าทายธนาคารโลกของประเทศมาลาวีอาจเป็นวีรกรรมที่อาจหาญแต่ล้มเหลว ทว่าสภาพแวดล้อมทุกวันนี้แตกต่างออกไป เนื่องจากไม่มีตัวอย่างความสำเร็จที่ชัดเจนสักกรณีเดียว การปรับโครงสร้างทางเศรษฐกิจจึงหมดความน่าเชื่อถือทั่วทั้งทวีปอัฟริกา กระทั่งรัฐบาลประเทศผู้บริจาคเงินที่เคยเห็นพ้องกับโครงการนี้ ตอนนี้ก็เริ่มตีตัวออกห่างจากธนาคารโลก ตัวอย่างที่เห็นได้ชัดเจนที่สุดก็คือ การที่หน่วยงานให้ความช่วยเหลือของอังกฤษหันมาร่วมให้ทุนแก่โครงการอุดหนุนปุ๋ยครั้งล่าสุดในประเทศมาลาวี บางทีอาจเป็นเพราะสถาบันเหล่านี้ไม่ต้องการร่วมมือกับองค์กรโลกบาลที่มีแนวทางผิดพลาดและไม่ได้รับความนิยม จนอาจทำให้อิทธิพลที่เสื่อมถอยลงของตนในทวีปอัฟริกาต้องสั่นคลอนไปมากกว่านี้ ในขณะเดียวกัน พวกเขาตระหนักดีว่า เงินช่วยเหลือของจีนกลายเป็นทางเลือกที่ดีกว่าความช่วยเหลืออย่างมีเงื่อนไขของธนาคารโลก ไอเอ็มเอฟ และโครงการช่วยเหลือของรัฐบาลตะวันตก

นอกทวีปอัฟริกา แม้กระทั่งอดีตผู้สนับสนุนการปรับโครงสร้างทางเศรษฐกิจ เช่น สถาบันวิจัยนโยบายอาหารระหว่างประเทศ (International Food Policy Research Institute--IFPRI) (*) ในวอชิงตัน และนิตยสารคลั่งลัทธิเสรีนิยมใหม่อย่าง Economist ก็ยังยอมรับว่า การที่รัฐทอดทิ้งภาคเกษตรเป็นความผิดพลาด ตัวอย่างเช่น ในการแสดงความคิดเห็นเกี่ยวกับปัญหาราคาอาหารแพงเมื่อไม่นานมานี้ IFPRI ยืนยันว่า "การลงทุนในชนบทถูกละเลยอย่างมากในช่วงหลายทศวรรษหลัง" และกล่าวว่าถึงเวลาแล้วที่ "รัฐบาลประเทศกำลังพัฒนา [ควร] เพิ่มการลงทุนระยะกลางและระยะยาวในการวิจัยและขยายภาคเกษตร โครงสร้างพื้นฐานในชนบท และการเข้าถึงตลาดของเกษตรกรรายย่อย" ในขณะเดียวกัน ความเชื่อในการค้าเสรีของธนาคารโลกและไอเอ็มเอฟกลับตกเป็นที่วิพากษ์วิจารณ์จากแกนกลางของสถาบันทางด้านเศรษฐศาสตร์เลยทีเดียว คณะนักเศรษฐศาสตร์ผู้มีชื่อเสียง โดยมีแองกัส ดีตัน (Angus Deaton) แห่งมหาวิทยาลัยปรินซ์ตันเป็นผู้นำ ได้กล่าวหาแผนกวิจัยของธนาคารโลกว่า มีอคติและ "ด้านเดียว" ในการวิจัยและการนำเสนอข้อมูล ดังที่คำพังเพยเก่า ๆ ว่าไว้ ผู้ประสบความสำเร็จย่อมมีพ่อแม่ญาติมิตรเป็นร้อยพัน ส่วนผู้ล้มเหลวย่อมเป็นกำพร้าเดียวดาย

(*)The International Food Policy Research Institute (IFPRI) was founded in 1975 to develop policy solutions for meeting the food needs of the developing world in a sustainable way. IFPRI receives its principal funding from governments, private foundations, and international and regional organizations, under the aegis of the Consultative Group on International Agricultural Research (CGIAR). It is one of 15 CGIAR research centres.

IFPRI researchers work closely with national counterparts and collaborate to strengthen research capacity in developing countries. IFPRI also strengthens the links between research and policymaking through its regional networks. It communicates the results of its research to influence policymaking and raise public awareness about food security, poverty, and natural resource issues.

เมื่อไม่สามารถปฏิเสธความผิดพลาดที่เห็นได้ชัด ในที่สุด ธนาคารโลกก็ยอมรับว่า โครงการปรับโครงสร้างทางเศรษฐกิจทั้งหมดถือเป็นความผิดพลาด ถึงแม้จะสอดไส้การยอมรับความผิดนี้ไว้ในตอนกลางของ "รายงานการพัฒนาโลก 2008" (2008 World Development Report) ด้วยความหวังว่า มันคงไม่ดึงดูดความสนใจมากเกินไป กระนั้นก็ตาม มันก็เป็นการยอมรับความผิดตามตรง:

"การปรับโครงสร้างทางเศรษฐกิจในช่วงทศวรรษ 1980 รื้อทำลายระบบอันซับซ้อนของหน่วยงานภาครัฐที่คอยช่วยเหลือเกษตรกรด้วยเครื่องมือต่าง ๆ ไม่ว่าจะเป็นการเข้าถึงที่ดิน สินเชื่อ การประกันพืชผลและการจัดตั้งสหกรณ์ ความคาดหมายของโครงการก็คือ การถอนกลไกรัฐออกไปน่าจะช่วยเปิดตลาดให้ภาคเอกชนเข้ามาทำหน้าที่แทน ซึ่งจะทำให้ต้นทุนลดลง คุณภาพดีขึ้นและขจัดอคติที่ล้าหลังได้หมดสิ้น แต่ในเกือบทุกกรณี สิ่งที่เกิดขึ้นไม่ได้เป็นไปตามความคาดหมาย ในบางประเทศ รัฐถอนตัวออกไปไม่เต็มที่และจำกัดการเข้ามาของภาคเอกชน ในประเทศอื่น ๆ ภาคเอกชนเกิดขึ้นช้ามากและเกิดขึ้นเพียงบางส่วนเท่านั้น ส่วนใหญ่เป็นผลดีต่อเกษตรกรรายใหญ่ ทว่าปล่อยให้ผู้ถือครองที่ดินรายย่อยต้องประสบกับความล้มเหลวของตลาด ต้นทุนและความเสี่ยงทางการค้าสูง รวมทั้งช่องว่างของสาธารณูปโภค ตลาดที่ไม่สมบูรณ์และช่องว่างเชิงสถาบันทำให้ความเติบโตมีต้นทุนสูง ผู้ถือครองที่ดินรายย่อยสูญเสียสวัสดิการที่เคยได้รับ จนทำให้ความสามารถในการแข่งขัน และในหลาย ๆ กรณียังรวมถึงความอยู่รอดของพวกเขา ตกอยู่ในอันตรายร้ายแรง"

กล่าวโดยสรุป การผลิตเชื้อเพลิงชีวภาพไม่ได้เป็นต้นเหตุของวิกฤตการณ์อาหารโลก เพียงแต่เป็นปัจจัยซ้ำเติมให้วิกฤตการณ์เลวร้ายลง วิกฤตการณ์อาหารเกิดขึ้นสั่งสมมาหลายปีแล้ว เนื่องจากชุดนโยบายที่ธนาคารโลก ไอเอ็มเอฟและดับเบิลยูทีโอส่งเสริม นโยบายเหล่านี้สกัดกั้นการผลิตอาหารเลี้ยงตัวเองและส่งเสริมการนำเข้าอาหาร โดยทำลายฐานการผลิตอาหารท้องถิ่นของเกษตรกรรายย่อยลงอย่างเป็นระบบ ทั่วทั้งทวีปอัฟริกาและซีกโลกใต้ สถาบันและนโยบายดังกล่าวหมดความน่าเชื่อถือลงโดยสิ้นเชิงแล้ว แต่ความเสียหายที่สถาบันเหล่านี้สร้างขึ้นจะได้รับการแก้ไขอย่างทันท่วงทีหรือไม่ เพื่อปัดเป่าผลลัพธ์อันเป็นหายนะที่เรากำลังเผชิญอยู่ นี่เป็นเรื่องที่ต้องติดตามต่อไป

++++++++++++++++++++++++++++++++++++++++

ภัควดี วีระภาสพงษ์
แปลจาก Walden Bello, "Destroying African Agriculture
(Washington, DC: Foreign Policy In Focus, June 3, 2008).
Web location: http://fpif.org/fpiftxt/5271

วอลเดน เบลโล เป็นนักวิเคราะห์อาวุโสของ โครงการศึกษาและปฏิบัติการงานพัฒนา (โฟกัส - Focus on the Global South) (http://www.focusweb.org/) ซึ่งเป็นโครงการหนึ่งในสถาบันวิจัยสังคมของจุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย นอกจากนี้ เขายังเป็นคอลัมนิสต์ของ Foreign Policy In Focus (www.fpif.org) ด้วย
ผู้แปลขอขอบคุณ อ. ชนิดา จรรยาเพศ แบมฟอร์ด ที่กรุณาแก้ไขขัดเกลาบทความแปลชิ้นนี้

++++++++++++++++++++++++++++++++++++

สารบัญข้อมูล : ส่งมาจากองค์กรต่างๆ

สารานุกรมลัทธิหลังสมัยใหม่และความรู้เกี่ยวเนื่อง

webboard(1) I webboard(2)

e-mail : ~~midnightuniv(at)gmail.com~~

หากประสบปัญหาการส่ง e-mail ถึงมหาวิทยาลัยเที่ยงคืนจากเดิม
[email protected]

ให้ส่งไปที่ใหม่คือ
~~midnight2545(at)yahoo.com~~
มหาวิทยาลัยเที่ยงคืนจะได้รับจดหมายเหมือนเดิม

มหาวิทยาลัยเที่ยงคืนกำลังจัดทำบทความที่เผยแพร่บนเว็บไซต์ทั้งหมด กว่า 1500 เรื่อง หนากว่า 30000 หน้า
ในรูปของ CD-ROM เพื่อบริการให้กับสมาชิกและผู้สนใจทุกท่านในราคา 150 บาท(รวมค่าส่ง)
(เริ่มปรับราคาตั้งแต่วันที่ 1 กันยายน 2548)
เพื่อสะดวกสำหรับสมาชิกในการค้นคว้า
สนใจสั่งซื้อได้ที่ ~~midnightuniv(at)gmail.com~~ หรือ
~~midnight2545(at)yahoo.com~~

สมเกียรติ ตั้งนโม และคณาจารย์มหาวิทยาลัยเที่ยงคืน
(บรรณาธิการเว็บไซค์ มหาวิทยาลัยเที่ยงคืน)
หากสมาชิก ผู้สนใจ และองค์กรใด ประสงค์จะสนับสนุนการเผยแพร่ความรู้เพื่อเป็นวิทยาทานแก่ชุมชน
และสังคมไทยสามารถให้การสนับสนุนได้ที่บัญชีเงินฝากออมทรัพย์ ในนาม สมเกียรติ ตั้งนโม
หมายเลขบัญชี ~~xxx-x-xxxxx-x~~ ธนาคารกรุงไทยฯ สำนักงานถนนสุเทพ อ.เมือง จ.เชียงใหม่
หรือติดต่อมาที่ ~~midnightuniv(at)yahoo.com~~ หรือ ~~midnight2545(at)yahoo.com~~